قضية رقم 1 لسنة 1 قضائية المحكمة الدستورية العليا "دستورية"
نص الحكم
------------------
باسم الشعب
المحكمة الدستورية العليا
بالجلسة العلنية المنعقدة 2 مارس سنة 1985م.
برئاسة السيد المستشار / محمد على بليغ رئيس المحكمة
وحضور السادة المستشارين: مصطفى جميل مرسى وممدوح مصطفى حسن ومنير أمين عبد المجيد ورابح لطفى جمعة وفوزى أسعد مرقس وشريف برهام نور.أعضاء
وحضور السيد المستشار الدكتور/ أحمد محمد الحفنى المفوض
وحضور السيد / أحمد على فضل الله أمين السر
أصدرت الحكم الآتى
فى القضية المقيدة بجدول المحكمة الدستورية العليا برقم 1 لسنة 1 قضائية "دستورية ".
"الإجراءات"
بتاريخ 21 ديسمبر سنة 1975 أودع المدعى صحيفة هذه الدعوى قلم كتاب المحكمة طالبا الحكم بعدم دستورية المادة الثالثة من القرار بقانون رقم 77 لسنة 1963 بإضافة بعض الشركات والمنشآت الى الجدول المرافق للقانون رقم 117 لسنة 1961 بتأميم بعض الشركات والمنشآت فيما تضمنته من العمل بأحكامه بأثر رجعى، وكذلك بعدم دستورية القرار بقانون رقم 134 لسنة 1964 بتعويض أصحاب اسهم ورؤوس أموال الشركات والمنشآت التى ألت ملكيتها الى الدولة وفقاً لأحكام القوانين أرقام 117 و118 و119 لسنة 1961 والقوانين التالية لها تعويضاً إجمالياً.
وقدمت إدارة قضايا الحكومة مذكرة طلبت فيها الحكم بعدم قبول الدعوى فى شقها الاول وبرفضها فى الشق الثانى.
وبعد تحضير الدعوى أودعت هيئة المفوضين تقريراً برأيها.
ونُظرت الدعوى على الوجه المبين بمحضر الجلسة، حيث التزمت هيئة المفوضين رأيها، وقررت المحكمة إصدار الحكم فيها بجلسة اليوم .
بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع الإيضاحات والمداولة.
حيث أن الدعوى استوفت أوضاعها الشكلية.
وحيث إن الوقائع- على ما يبين من صحيفة الدعوى وسائر الأوراق- تتحصل فى أن المدعى كان قد اقام الدعوى رقم 3772 لسنة 1974 مدنى كلى جنوب القاهرة طالبا الحكم بالزام المدعى عليهم بأن يؤدوا اليه سندات اسمية على الدولة بقيمة ما تم الاستيلاء عليه من حصصه فى الشركات التى أضافها القرار بقانون رقم 77 لسنة 1963 الى الجدول المرافق للقرار بقانون رقم 117 لسنة 1961 بتأميم بعض الشركات والمنشآت، وبأن يدفعوا إليه ريع تلك السندات والتعويض عما لحقه من أضرار بسبب الاستيلاء على أمواله بغير مقابل. ودفع المدعى فى صحيفة دعواه بعدم دستورية المادة الثالثة من القرار بقانون رقم 77 لسنة 1963 سالف الذكر.
وكذلك القرار بقانون رقم 134 لسنة 1964 بتعويض أصحاب أسهم ورؤوس أموال الشركات والمنشآت المؤممة وفقا لاحكام القوانين أرقام 117 و118 و119 لسنة 1961 تعويضا إجماليا.
وبتاريخ 18 أكتوبر سنة 1975 قضت المحكمة بوقف الدعوى ليرفع المدعى دعواه الدستورية، فأقام دعواه الماثلة.
وحيث إن الحكومة دفعت بعدم قبول الدعوى بالنسبة للطعن على المادة الثالثة من القرار بقانون رقم 77 لسنة 1963 تأسيسا على انتفاء مصلحة المدعى فى هذا الشق من الدعوى بعد الغاء ما كانت تنص عليه هذه المادة من أثر رجعى- وهو محل الطعن عليها- بموجب القرار بقانون رقم 140 لسنة 1964.
وحيث إنه يبين من القرار بقانون رقم 77 لسنة 1963 باضافة بعض الشركات والمنشآت الى الجدول المرافق للقانون رقم 117 لسنة 1961 بتأميم بعض الشركات والمنشآت، أن المادة الثالثة منه كانت تنص على أن "ينشر هذا القانون فى الجريدة الرسمية ويعمل به من تاريخ العمل بالقانون رقم 117 لسنة 1961 المشار إليه". ثم استبدل بهذا النص الآتى: "وينشر هذا القانون فى الجريدة الرسمية ويعمل به من تاريخ نشره". وذلك بموجب القرار بقانون رقم 140 لسنة 1964 الذى قضت مادته الاخيرة بسريان هذا التعديل من تاريخ العمل بالقرار بقانون رقم 77 لسنة 1963.
ولما كان مقتضى ذلك أعمال القرار بقانون رقم 77 لسنة 1963 بأثر مباشر من تاريخ نشره- بعد الغاء الاثر الرجعى الذى كانت تنص عليه المادة الثالثة منه وكان يرتد بتاريخ تأميم الشركات والمنشآت الواردة به الى تاريخ العمل بالقرار رقم 117 لسنة 1961 ومن ثم تكون مصلحة المدعى فى الطعن بعدم دستورية هذه المادة- بعد تعديلها على الوجه المتقدم- غير قائمة، الامر الذى يتعين معه الحكم بعدم قبول الدعوى فى هذا الشق.
وحيث إنه عن الطعن بعدم دستورية القرار بقانون رقم 134 لسنة 1964، فان المدعى ينعى على المادة الاولى منه أنها اذ قضت بتعويض أصحاب أسهم ورؤوس أموال الشركات والمنشآت المؤممة وفقا لاحكام القوانين أرقام 117 و118 و119 لسنة 1961 والقوانين التالية لها بتعويض اجمالى لا يجاوز 15 ألف جنيه أيا كان مجموع ما يملكونه فيها، بعد أن كان قد تم تعويضهم عنها فعلا طبقا لقوانين التأميم المشار إليها بما يساوى القيمة الفعلية لحصصهم فى تلك المشروعات بموجب سندات مستحقة فى ذمة الدولة وقابلة للتداول، فأن مؤدى هذا النص استيلاء الدولة- بغير مقابل- على ما يملكونه من سندات تزيد على الحد الاقصى من التعويض الاجمالى المشار اليه، الامر الذى يخالف ما تقضى به المادة الخامسة من دستور سنة 1958- الذى صدر التشريع المطعون عليه فى ظله- من أن الملكية الخاصة مصونة، وما تقضى به المادة 36 من دستور سنة 1971 من أن المصادرة العامة للاموال محظورة، وأنه لا تجوز المصادرة الخاصة الا بحكم قضائى.
وحيث إن المادة الاولى من القرار بقانون رقم 134 لسنة 1964 المطعون عليه والمعدل بالقانون رقم 4 لسنة 1966 تنص فى فقرتها الاولى على أن "جميع أسهم ورؤوس أموال الشركات والمنشآت التى آلت ملكيتها الى الدولة وفقا لاحكام القوانين أرقام 117 و118 و119 لسنة 1961 المشار اليها واحكام القوانين التالية لها، يعوض صاحبها عن مجموع ما يمتلكه من أسهم ورؤوس أموال فى جميع هذه الشركات والمنشآت بتعويض اجمالى قدره 15 ألف جنيه، ما لم يكن مجموع ما يمتلكه فيها أقل من ذلك فيعوض عنه بمقدار هذا المجموع. وفى فقرتها الثانية على أن "وتستثنى البنوك وشركات التامين وأجهزة الادخار والتأمين والمعاشات وصناديق التوفير والتأمين بالشركات وبالهيئات المختلفة من الحد الاقصى للتعويض المشار اليه بالفقرة السابقة". وتنص المادة الثانية منه على أن "يتم التعويض المشار إليه فى المادة السابقة بسندات على الدولة وفقا لاحكام القوانين التى آلت بمقتضاها ملكية أسهم ورؤوس أموال هذه الشركات والمنشآت الى الدولة". كما تنص مادته الثالثة والأخيرة على أن "ينشر هذا القانون فى الجريدة الرسمية، ويعمل به من تاريخ نشره". وقد تم هذا النشر فى 24 مارس سنة 1964.
وحيث إنه يبين من تقصى قوانين التأميم التى تعلقت بها أحكام القرار بقانون رقم 134 لسنة 1964 المشار اليه- ابتداء من القرار بقانون رقم 117 لسنة 1961 وانتهاء بالقرار بقانون رقم 123 لسنة 1964- أن المشرع التزم فيها جميعا- بالنسبة لتقدير التعويض المستحق لاصحاب المشروعات المؤممة كليا أو جزئيا- نهجا عاما قوامه ان يكون هذا التعويض معادلا لكامل القيمة الحقيقية لحصص وأنصبة أصحاب تلك المشروعات، بعد تقويمها وفقا للقواعد المحددة بالقوانين المذكورة. ويستفاد ذلك مما نصت عليه المادة الثانية من القرار بقانون رقم 117 لسنة 1961 بتأميم بعض الشركات والمنشآت من أن "تتحول اسهم الشركات ورؤوس أموال المنشآت المشار أليها الى سندات أسمية على الدولة لمدة خمس عشرة سنة بفائدة 4% سنويا وتكون السندات قابلة للتداول فى البورصة..." وما نصت عليه المادة الرابعة من القرار بقانون رقم 118 لسنة 1961 بتقرير مساهمة الدولة فى بعض الشركات والمنشآت من أن "تؤدى الحكومة قيمة الحصة التى تساهم بها المؤسسات العامة فى رأس مال الشركات والمنشآت المشار اليها بموجب سندات اسمية على الدولة بفائدة 4% سنويا لمدة خمس عشرة سنة وتكون السندات قابلة للتداول ..." وما نصت عليه المادة الثالثة من القرار بقانون رقم 119 لسنة 1961 بتقرير بعض الاحكام الخاصة ببعض الشركات القائمة من أن "تسدد الحكومة قيمة الاسهم التى آلت ملكيتها اليها بموجب سندات على الدولة لمدة خمس عشرة سنة بفائدة 4% سنويا وتكون السندات قابلة للتداول..." وقد رددت الحكم الوارد فى هذه النصوص جميع قوانين التأميم الاساسية التالية ومن بينها القرار بقانون رقم 38 لسنة 1963 (مادة 3) ورقم 72 لسنة 1963 (مادة 2) ورقم 73 لسنة 1963 (مادة 4) ورقم 123 لسنة 1964 (مادة 2).
وقد افصح المشرع صراحة عن هذ1 النهج الذى التزمه فى تحديد التعويض المستحق لاصحاب المشروعات المؤممة فى مختلف قوانين التأميم بما أورده فى المذكرة الإيضاحية للقرار بقانون رقم 117 لسنة 1961- وأشار اليه فى المذكرات الإيضاحية للقرارات بقوانين اللاحقة عليه- من أن "هذ التأميم اتخذ صورته العادلة فلم تؤول ملكية أسهم الشركات أو رؤوس أموال المنشآت الى الدولة بلا مقابل، بل عوض أصحابها عنها تعويضا عادلا اذ التزمت الدولة بأن تدفع أسهم تلك الشركات ورؤوس أموال المنشآت التى شملها التأميم فى شكل سندات اسمية على الدولة... وبذلك تكون الدولة قد عوضت المساهمين وأصحاب رؤوس الاموال عن حصصهم وأنصبتهم التى كانوا يملكونها بتلك الشركات والمنشآت على نحو روعيت فيه العدالة المطلقة..." كما استطردت تلك المذكرة الى القول "ثم أن هذه السندات تدفع عنها فائدة قدرها 4% وتكفل ثبات قيمتها بطبيعتها كسندات على الدولة، وبذلك لا تكون تلك السندات معرضة للتغيرات التى تطرأ عادة على قيمة الاسهم ورؤوس الاموال تبعا للتيارات الاقتصادية التى تسود المشروعات المستثمرة فيها تلك الاموال..." وهو ما يكشف عن وجه اخر لما رآه من رعاية لاصحاب الاسهم ورؤوس الاموال فى المشروعات المؤممة- الى جانب تعويضهم الكامل عنها- بما ينم عن حرصه على النأى بسندات التعويض عن كل من شأنه انتقاص قيمتها أو المساس بها.
وحيث إن مفاد ما تقدم أن السبيل الذى ارتآه المشرع محققا للعدالة المطلقة فى نظام التأميم ما درجت عليه القوانين سالفة البيان- بوجه مضطرد وبغير استثناء- من أن يكون التعويض المستحق لأصحاب أسهم ورؤوس اموال المشروعات المؤممة معادلا لقيمة ما يملكونه فى هذه المشروعات جميعها وأيا ما بلغ مقدار هذا التعويض، وهو المبدأ الذى لم يحد عنه المشرع حتى بالنسبة للقرار بقانون رقم 123 لسنة 1964 بتأميم بعض الشركات والمنشآت الذى أصدره بتاريخ 21 مارس سنة 1964، وهو اليوم السابق مباشرة على صدور القرار بقانون رقم 134 لسنة 1964 المطعون عليه، وقد تم نشرها معا فى 24 مارس سنة 1964، مما لا يستقيم معه القول بأن المشرع قصد من القرار بقانون المطعون عليه تعديل أسس أو قيمة التعويض التى سبق أن أرساها فى قوانين التأميم جميعها ومن بينها القرار بقانون رقم 123 لسنة 1964 المعاصر فى صدوره للقرار بقانون المطعون عليه حسبما سلف بيانه.
وحيث إن الدساتير المصرية المتعاقبة قد حرصت جميعها منذ دستور سنة 1923 على النص على مبدأ صون الملكية الخاصة وعدم المساس بها الا على سبيل الاستثناء، وفى الحدود وبالقيود التى أوردتها، وذلك باعتبارها فى الاصل ثمرة النشاط الفردى، وحافزه الى الانطلاق والتقدم، فضلا عن أنها مصدر من مصادر الثروة القومية التى يجب تنميتها والحفاظ عليها لتؤدى وظيفتها الاجتماعية فى خدمة الاقتصاد القومى ومن أجل ذلك حظرت الدساتير نزع الملكية الخاصة جبراً على اصحابها الا للمنفعة العامة ومقابل تعويض وفقا للقانون (المادة 9 من كل من دستور سنة 1923 ودستور سنة 1930 والمادة 11 من دستور سنة 1956 والمادة 5 من دستور سنة 1958 والمادة 16 من دستور سنة 1964 والمادة 34 من دستور سنة 1970)، كما نص الدستور القائم صراحة على حظر التأميم الا لاعتبارات الصالح العام بقانون ومقابل تعويض (المادة 35). يحظر المصادرة العامة حظرا مطلقا ولم يجز المصادرة الخاصة الا بحكم قضائى (المادة 36).
لما كان ذلك، وكانت ملكية السندات الاسمية التى تحولت اليها القيمة الكاملة لاسهم ورؤوس اموال الشركات والمنشآت المؤممة قد استقرت لاصحابها بموجب قوانين التأميم، بما تخوله لهم ملكية هذه السندات من حقوق كالتصرف فيها بالبيع بتداولها فى البورصة أو كوسيلة للوفاء بالتزاماتهم قبل الدولة بقدر قيمتها، أو الانتفاع بما تغله من ريع، فأن مقتضى تطبيق الفقرة الأولى من المادة الاولى من القرار بقانون رقم 134 لسنة 1964 المطعون عليه من وضع حد أقصى للتعويض المستحق لاصحاب المشروعات المؤممة بما لا يجاوز 15 ألف جنيه. استيلاء الدولة دون مقابل على السندات الاسمية المملوكة لهم والزائدة على هذا الحد وتجريدهم بالتالى من ملكيتها، الامر الذى يشكل اعتداء على الملكية الخاصة ومصادرة للاموال بالمخالفة لحكم المادة 34 من الدستور التى تنص على أن الملكية الخاصة مصونة، والمادة 36 منه التى تحظر المصادرة العامة ولا تجيز المصادرة الخاصة الا بحكم قضائى. فضلا عن أن النص التشريعى- محل الطعن- بوضعه حدا أقصى لما يملكه أصحاب المشروعات المؤممة من السندات الاسمية التى تحولت اليها حصصهم وأنصبتهم فى هذه المشروعات- وان تعددت- يكون قد أنطوى على مخالفة لاحكام الدستور الذى لا يجيز حد أقصى الا بالنسبة للملكية الزراعية طبقا للمادة 37 منه، الامر الذى يتضمن بدوره مساسا بالملكية الخاصة بالمخالفة لحكم المادة 34 من الدستور سالفة البيان.
وحيث إنه لا ينال مما تقدم ما ذهبت اليه الحكومة من أن القرار بقانون رقم 134 لسنة 1964 بتعويض أصحاب اسهم ورؤوس أموال الشركات والمنشآت التى آلت ملكيتها الى الدولة وفقا لاحكام القوانين أرقام 117، 118، 119 لسنة 1961 والقوانين التالية لها تعويضا اجماليا، قصد به تعديل التعويض المستحق لاصحاب المشروعات المؤممة وان تقدير التعويض ابتداء أو تعديله يعد من الملاءمات السياسية التى يستقل بها المشرع دون تعقيب، ذلك ان المحكمة لا تتقيد- وهى بصدد أعمال رقابتها على دستورية التشريعات- بالوصف الذى يخلعه المشرع على القواعد التى يبينها متى كانت بطبيعتها تتنافى مع هذا الوصف وتنطوى على اهدار حق من الحقوق التى كفلها الدستور، واذ كانت المحكمة قد انتهت- على ما سلف بيانه- الى ان النص التشريعى المطعون عليه لا يقوم على تعديل التعويض المستحق عن التاميم، وانما يستهدف مصادرة ملكية السندات المستحقة لأصحاب المشروعات والتى تزيد على الحد الاقصى المنصوص عليه فيه، فانه يكون قد تعرض للملكية الخاصة التى صانها الدستور ووضع لحمايتها ضوابط وقواعد محددة، الأمر الذى يحتم اخضاعه لما تتولاه هذه المحكمة من رقابة دستورية.
وحيث إنه لا وجه أيضا لما أثارته الحكومة من ان القرار بقانون رقم 134 لسنة 1964 المطعون عليه- بما تضمنه من إضافة القدر الزائد من السندات الاسمية على الحد الاقصى للتعويض الاجمالى عن التأميم الى ملكية الشعب- قد سعى الى الحد من تضخم ثروات الافراد وجاء استجابة لما يقرره الدستور من مبادئ فى شأن التضامن الاجتماعى وتحقيق كفاية الانتاج وعدالة التوزيع وتذويب الفوارق بين الطبقات. ذلك أنه فضلا عن أن ما ذهبت اليه الحكومة فى دفاعها- تبيانا لقصد المشرع من أصدار القرار بقانون المطعون عليه يؤكد ما خلصت اليه المحكمة من أن هذا التشريع قد تغيا أساسا استيلاء الدولة- بغير مقابل- على ما زاد من سندات التعويض على الحد الاقصى المقرر به. فان التزام المشرع بالعمل على تحقيق تلك المبادئ لا يعنى ترخصه فى تجاوز الضوابط والخروج على القيود التى تضمنتها مبادئ الدستور الاخرى ومنها صون الملكية الخاصة وعدم المساس بها الا على سبيل الاستثناء وفى الحدود وبالقيود التى اوردتها نصوصه، وفضلا عن ذلك فان المشرع الدستورى قد عنى- فى التعديل الصادر بتاريخ 22 مايو 1980- عند تحديد الاساس الاقتصادى للدولة فى المادة الرابعة من الدستور، بأن يستبدل بعبارة "ويهدف الى تذويب الفروق بين الطبقات" عبارة "ويؤدى الى تقريب الفوارق بين الدخول ويحمى الكسب المشروع ويكفل عدالة توزيع الاعباء والتكاليف العامة". وهى ذات العبارة التى أوردها فى المادة 23 منه والتى تنص على أن "ينظم الاقتصاد القومى وفقا لخطة تنمية شاملة تكفل زيادة الدخل القومى وعدالة التوزيع، ورفع مستوى المعيشة، والقضاء على البطالة، وزيادة فرص العمل، وربط الاجر بالانتاج، وضمان حد أدنى للأجور، ووضع حد أعلى يكفل تقريب الفروق بين الدخول".
وحيث إنه لما تقدم يتعين الحكم بعدم دستورية نص الفقرة الاولى من المادة الاولى من القرار بقانون رقم 134 لسنة 1964. ولما كانت باقى أحكام هذا القانون مترتبة على الحكم الوارد بالفقرة المشار إليها، بما مؤداه ارتباط نصوصه بعضها ببعض ارتباطا لا يقبل الفصل أو التجزئة، ومن ثم فإن عدم دستورية نص الفقرة الاولى من المادة الاولى وابطال أثرها يستتبع بحكم هذا الارتباط ابطال باقى نصوص القرار بقانون المطعون عليه، بما يستوجب الحكم بعدم دستوريته برمته.
حكمت المحكمة
أولا: بعدم قبول الدعوى بالنسبة للطعن بعدم دستورية المادة الثالثة من القرار بقانون رقم 77 لسنة 1963 باضافة بعض الشركات والمنشآت الى الجدول المرافق للقانون رقم 117 لسنة 1961 بتأميم بعض الشركات والمنشآت.
ثانياُ: بعدم دستورية القرار بقانون رقم 134 لسنة 1964 بتعويض أصحاب أسهم ورؤوس أموال الشركات والمنشآت التى آلت ملكيتها الى الدولة وفقا لاحكام القوانين أرقام 117 و118 و119 لسنة 1961 والقوانين التالية لها تعويضا إجمالية.
وألزمت الحكومة المصروفات ومبلغ ثلاثين جنيها مقابل اتعاب المحاماة.
