قضية رقم 3 لسنة 1 قضائية المحكمة العليا "دستورية"
نص الحكم
------------------
بالجلسة العلنية المنعقدة 6 من مارس سنة 1971 م .
برئاسة المستشار بدوى إبراهيم حمودة رئيس المحكمة
وحضور المستشارين محمد عبد الوهاب خليل نائب رئيس المحكمة وعمر حافظ شريف وحسين قاسم وحسين زاكى وأحمد طوسون حسين ومحمد بهجت عتيبة . أعضاء
وحضور المستشار عادل عزيز زخارى نائب رئيس المحكمة
رئيس هيئة مفوضى الدولة
وحضور السيد / سيد عبد البارى إبراهيم أمين السر
فى القضية المقيدة بجدول المحكمة العليا برقم 3 لسنة 1 قضائية عليا " دستورية " .
أقام محمد السيد العجمى الدعوى رقم 681 لسنة 1966 مدنى أمام محكمة طنطا الابتدائية ضد يوسف إيفان أوموف وأسامة محمد النعناعى يطلب الحكم بأحقيته فى أخذ ثلاثة وعشرين فداناً وسبعة قراريط وثمانية اسهم المبينة بصحيفة الدعوى المبيعة من المدعى عليه الأول إلى المدعى عليه الثانى بالشفعة مقابل مبلغ 220ر6677 جنيهاً أو ما يظهر أنه الثمن الحقيقى وملحقاته مع تسليم العين المشفوع فيها إليه واستند فى دعواه إلى أن الأرض المبيعة تجاور أرضه وأن لأرضه حق ارتفاق بالصرف وحق ارتفاق بالمرور عليها كما أن للأرض المبيعة حق ارتفاق بالرى على أرضه وقد دفع المدعى عليه الثانى بسقوط حق المدعى فى الأخذ بالشفعة استناداً إلى أنه علم بالبيع وبكافة تفاصيله عندما عرضت عليه الصفقة لشرائها فرفضها مما يفيد نزوله عن حقه فى أخذ الأرض بالشفعة وفى 6 من فبراير سنة 1967 قضت المحكمة برفض الدفع بسقوط الحق فى الشفعة وقبل الفصل فى الموضوع بندب خبير زراعى من مكتب الخبراء بطنطا لأداء المهمة الموضحة بالحكم وبعد تقديم التقرير قضت المحكمة فى 27 من شهر مايو سنة 1968 بأحقية المدعى فى أخذ الأرض المشار إليها بالشفعة مقابل مبلغ 220ر6677 جنيه وملحقاته الرسمية والتسليم .
استأنف أسامة محمد النعناعى المدعى عليه الثانى الحكمين سالفى الذكر أمام محكمة استئناف طنطا ودفع بعدم دستورية نصوص الشفعة الواردة فى القانون المدنى .
وفى 5 من إبريل سنة 1970 قضت محكمة الاستئناف بقبول الاستئنافين شكلاً وبوقف سير الخصومة فيهما ريثما تفصل المحكمة العليا فى الدفع بعدم دستورية القانون المدنى الصادر بالقانون رقم 131 سنة 1948 بالنسبة إلى مواد الشفعة وحددت للمستأنف ميعاداً أقصاه ستون يوماً يبدأ من يوم صدور الحكم لرفع الدعوى فى هذا الخصوص .
وفى 28 من مايو سنة 1970 أقام أسامة محمد النعناعى هذه الدعوى ضد محمد السيد العجمى ويوسف إيفان أوموف بصحيفة أودعها قلم كتاب المحكمة وطلب الحكم بعدم دستورية الحالة الثانية من الفقرة ( ه ) من المادة 936 من القانون المدنى الصادر بالقانون رقم 131 سنة 1948 مستنداً فى ذلك إلى الأسباب المبينة فى صحيفة الدعوى وفى مذكراته التى أودعها قلم الكتاب .
وقدمت هيئة مفوضى الدولة تقريراً بالرأى القانونى وانتهت فيه إلى أنها ترى الحكم برفض الدعوى .
كما أودعت الحكومة مذكرة طلبت فيها الحكم برفض الدعوى وإلزام رافعها بالمصروفات ومقابل أتعاب المحاماة .
وأودع المدعى عليه الأول مذكرتين طلب فيهما الحكم برفض الدعوى وإلزام المدعى بالمصروفات ومقابل أتعاب المحاماة وأودعت الحكومة مذكرة تكميلية صممت فيها على طلب رفض الدعوى .
وقد نظرت المحكمة الدعوى بجلستى 10 من أكتوبر سنة 1970 و5 من ديسمبر سنة 1970 على النحو المبين بمحضرى الجلستين ثم أرجأت إصدار الحكم إلى جلسة 13 من فبراير سنة 1971 وفى هذه الجلسة قررت المحكمة مد أجل الحكم إلى جلسة اليوم .
بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة .
من حيث إن الدعوى استوفت الأوضاع الشكلية المقررة قانوناً .
ومن حيث إن المدعى يطلب الحكم بعدم دستورية الحالة الثانية من الفقرة ( ه ) من المادة 936 من القانون المدنى الصادر بالقانون رقم 131 لسنة 1948 استناداً إلى أن نظام الشفعة إذ يخول الشفيع دون سواه حق شراء الأرض المبيعة إلى غيره بطريقة مشروعة يؤدى إلى الاحتكار والاستغلال عن طريق جمع الأراضى الزراعية مما يتعارض مع النظام الاشتراكى الذى جعل منه الدستور فى مادتيه الأولى والتاسعة أساساً للنظام الاقتصادى فى الدولة كما يهدر مبدأ تكافؤ الفرص الذى كفلته الدولة لجميع المصريين فى المادة الثامنة من الدستور ومن ثم تكون نصوص القانون المدنى التى تنظم الشفعة مخالفة للدستور ولا يحصنها نص المادة 166 منه ذلك لأن هذا النص يقصر حصانته على القوانين الصادرة منذ قيام الثورة فى 23 يوليو سنة 1952 حتى تاريخ صدور الدستور فى 25 من مارس سنة 1964 دون سواها من القوانين السابقة ومنها القانون المدنى يؤيد هذا النظر أن المشرع يحرم الشفعة فى الأرض التى يتصرف فيها ملاكها إعمالاً لقانون الإصلاح الزراعى وكذا الأرض التى توزع على صغار المزارعين تنفيذاً لهذا القانون كما يحرمها فى الأرض التى تبيعها الدولة طبقاً لأحكام القانون رقم 100 سنة 1964 بتنظيم تأجير العقارات المملوكة للدولة ملكية خاصة والتصرف فيها .
ومن حيث إن المدعى عليه الأول دفع الدعوى بعدم جواز الطعن بعدم دستورية التشريعات السابقة على صدور الدستور ومن هذه التشريعات النصوص المنظمة لحق الشفعة الواردة فى القانون المدنى الصادر بالقانون رقم 131 لسنة 1948 ومبنى هذا الدفع أن المادة 166 من الدستور تقضى باستمرار نفاذ التشريعات السابقة على صدوره متى تلغيها أو تعدلها السلطة التشريعية ومن ثم يظل حق الشفعة قائماً كوسيلة مشروعة للتملك فى الحدود التى يجيزها القانون .
ومن حيث إن الحكومة طلبت رفض الدعوى استناداً إلى أن الدستور إذ نص فى المادة 166 منه على استمرار نفاذ التشريعات السابقة على صدوره حتى تلغيها أو تعدلها السلطة التشريعية فإنه يسلم بقيام تعارض بين بعض التشريعات المذكورة وبعض أحكام الدستور ومع ذلك أقر استمرار نفاذها حتى تعدلها أو تلغيها السلطة التشريعية ومن ثم فلا تخضع للطعن بعدم الدستورية أمام المحكمة العليا ثم قالت فى مذكرتها التكميلية أن ولاية هذه المحكمة لا تتناول تلك التشريعات إلا إذا صدرت مخالفة للأحكام والأوضاع الدستورية النافذة وقت صدورها وعندئذ تجرى عليها رقابتها على أساس هذه الأوضاع وتلك الأحكام وقد صدرت نصوص القانون المدنى المنظمة لحق الشفعة سليمة غير مشوبة بهذا العيب إذ أنها تقرر حقاً مشروعاً للشفيع لا يخالف الدستور .
عن الدفع بعدم جواز الطعن فى دستورية نصوص القانون المدنى المنظمة لحق الشفعة :
من حيث إن المادة 166 من الدستور التى يستند إليها المدعى عليه الأول والحكومة فى تأييد هذا الدفع تنص على " أن كل ما قررته القوانين والقرارات والأوامر واللوائح من أحكام قبل صدور هذا الدستور يبقى نافذاً ومع ذلك يجوز إلغاؤها أو تعديلها وفقاً للقواعد والإجراءات المقررة فى هذا الدستور " وقد تردد هذا النص فى مدلوله ومعناه مع اختلاف يسير فى صيغته فى الدساتير المتعاقبة منذ سنة 1923 ومنها الدستور الصادر فى عام 1956 الذى تضمن نصين لكل منهما مجال يختلف عن مجال الآخر أولهما نص المادة 190 وهو مطابق لنص المادة 166 من الدستور الذى تقدم ذكره والثانى نص المادة 191 الذى يقضى بأن " جميع القرارات التى صدرت من مجلس قيادة الثورة وجميع القوانين والقرارات التى تتصل بها وصدرت مكملة أو منفذة لها وكذلك كل ما صدر من الهيئات التى أمر المجلس المذكور بتشكيلها من قرارات أو أحكام وجميع الإجراءات والأعمال والتصرفات التى صدرت من هذه الهيئات أو من أى هيئة أخرى من الهيئات التى أنشئت بقصد حماية الثورة ونظام الحكم لا يجوز الطعن فيها أو المطالبة بالغائها أو التعويض عنها بأى وجه من الوجوه وأمام أى هيئة كانت " . وظاهر من هذين النصين أن لكل منهما مجالاً يختلف عن مجال الآخر وأن المشرع لم يلتزم فى دستور سنة 1956 موقفاً واحداً من التشريعات السابقة على تاريخ العمل به بل غاير بينهما فيما أسبغه عليها من الحماية فاتخذ بالنسبة إلى بعضها موقفاً اقتضته ضرورة تحصين التشريعات والتدابير والإجراءات الثورية الاستثنائية التى اتخذت فى ظروف لا تقاس فيها الأمور بالمقياس العادى وذلك بالنص على عدم جواز الطعن فيها أو المطالبة بإلغائها أو التعويض عنها بأى وجه من الوجوه وأمام أى هيئة كانت بينما اتخذ بالنسبة إلى سائر التشريعات الأخرى أسلوباً آخر ينطوى على حماية أدنى من تلك التى أسبغها على التشريعات الثورية الاستثنائية المتقدم ذكرها وذلك بالنص على بقائها نافذة مع إجازة إلغائها أو تعديلها وفقاً للقواعد والإجراءات المقررة فى الدستور وهذه المغايرة التى قصد إليها المشرع عند تحديد موقفه من التشريعات السابقة على الدستور قاطعة فى الدلالة على أنه إذ تناول موضوع التشريعات السابقة على الدستور فى نصين مختلفين فى دستور واحد فإن كلا منهما يقرر حكماً يختلف عما يقرره الآخر وأنه إنما يستهدف تحصين التشريعات التى حددها على سبيل الحصر فى المادة 191 منه دون غيرها من التشريعات التى وقف بالنسبة إليها عند حد النص على استمرار نفاذها وذلك تجنباً لحدوث فراغ تشريعى يؤدى إلى الاضطراب والفوضى والإخلال بسير المرافق العامة والعلاقات الاجتماعية إذا سقطت جميع التشريعات المخالفة للدستور لفور صدوره ولو أن المشرع أراد تحصين التشريعات السابقة على الدستور ضد الطعون القضائية لأفصح عن ذلك فى نص واحد عام يتناولها كافة ولم يكن فى حاجة إلى إيراد نص آخر يفيد ذات المعنى فى موضوع واحد .
ومن حيث إن المشرع اجترأ بنقل المادة 190 من دستور سنة 1956 إلى المادة 166 من دستور سنة 1964 ولم ينقل المادة 191 من ذلك الدستور التى استنفدت أغراضها إذ أسبغت على التشريعات الثورية الاستثنائية التى صدرت منذ قيام الثورة حتى عام 1956 حصانة نهائية لا مبرر ولا مسوغ لتكرار النص عليها ولا ريب أنه لا يعنى بنص المادة 166 من دستور سنة 1964 غير ما عناه بأصله الوارد فى المادة 190 من دستور سنة 1956 وهو مجرد استمرار نفاذ التشريعات السابقة على الدستور دون تطهيرها مما قد يشوبها من عيوب ودون تحصينها ضد الطعن بعدم الدستورية شأنها فى ذلك شأن التشريعات التى تصدر فى ظل الدستور القائم فليس معقولاً أن تكون التشريعات التى صدرت قبل صدور الدستور وعلى الخصوص التشريعات الصادرة قبل قيام الثورة فى ظل نظم سياسية واجتماعية واقتصادية مغايرة فى أسسها وأصولها ومبادئها للنظم التى استحدثها الدستور ليس معقولاً أن تكون هذه التشريعات بمنأى عن الرقابة التى تخضع لها التشريعات التى تصدر فى ظل الدستور وفى ظل نظمه وأصوله المستحدثة مع أن رقابة دستوريتها أولى وأوجب .
ومن حيث إن الحكومة تقول فى مذكرتها التكميلية بعد إثارة الدفع بعدم جواز الطعن على النحو المتقدم ذكره أن ولاية المحكمة العليا لا تتناول التشريعات السابقة على الدستور إلا إذا صدرت مخالفة للأحكام والأوضاع الدستورية النافذة عند صدورها وتكون رقابتها لهذه التشريعات على أساس تلك الأوضاع دون أحكام الدستور القائم وأوضاعه وهذا القول مردود بأن رقابة دستورية القوانين منذ عرفت فى الدول ذات الدساتير الجامدة تستهدف أصلاً صون الدستور القائم وحمايته من الخروج على أحكامه ذلك أن نصوص هذا الدستور تمثل دائماً القواعد والأصول التى يقوم عليها نظام الحكم ولها مقام الصدارة بين قواعد النظام العام التى يتعين التزامها ومراعاتها وإهدار ما يخالفها من التشريعات باعتبارها أسمى القواعد الآمرة .
ومن حيث إنه على مقتضى ما تقدم يكون الدفع بعدم جواز الطعن فى دستورية الفقرة ( ه ) من المادة 931 من القانون المدنى غير قائم على أساس سليم من القانون ومن ثم يتعين رفضه .
عن الموضوع :
من حيث إن المدعى يطلب الحكم بعدم دستورية الحالة الثانية من الفقرة ( ه ) من المادة 931 من القانون المدنى التى تقضى بثبوت الحق فى الشفعة للجار المالك إذا كان للأرض المبيعة حق ارتفاق على أرض الجار أو كان حق الارتفاق لأرض الجار على الأرض المبيعة ويقول بياناً لأوجه مخالفة هذا النص لأحكام الدستور :
أولاً : إن هدف نظام الشفعة هو جمع الأراضى فى يد شخص واحد مما يؤدى إلى الاستغلال ويتعارض مع النظام الاشتراكى الذى أرست أصوله المادتان الأولى والتاسعة من الدستور وجعلت منه هذه المادة الأخيرة الأساس الاقتصادى للدولة .
ثانياً : إن نظام الشفعة إذ يخول الشفيع دون سواه حق شراء الأرض المبيعة لغيره فإنه يخوله سلطة احتكار هذا الحق ويحرم المشترى ثمرة تعاقد أبرمه بطريقة مشروعة ويهدر بذلك مبدأ تكافؤ الفرص الذى كفلته الدولة فى المادة الثامنة من الدستور لجميع المصريين .
ومن حيث إن الحكومة والمدعى عليه الأول دفعا الدعوى استناداً إلى أن حق الشفعة لا يتعارض مع النظام الاشتراكى ولا يخل بمبدأ تكافؤ الفرص وأنه مجرد وسيلة مشروعة لكسب الملكية فى الحدود المقررة قانوناً كما أنه تستهدف منع المنازعات وإقرار الوئام بين ملاك يعملون لصالحهم ولصالح المجتمع .
ومن حيث إنه بالنسبة إلى الوجه الأول من وجهى الطعن المبنى على مخالفة الحالة الثانية من الفقرة ( ه ) من المادة 936 من القانون المدنى لأحكام المادتين الأولى والتاسعة من الدستور فإن المادة الأولى من الدستور تنص على أن " الجمهورية العربية المتحدة دولة ديمقراطية اشتراكية " كما تنص المادة التاسعة منه على أن " الأساس الاقتصادى للدولة هو النظام الاشتراكى الذى يحظر أى شكل من أشكال الاستغلال بما يضمن بناء المجتمع الاشتراكى بدعامتيه من الكفاية والعدل وفى خصوص تنظيم الملكية الزراعية فى ظل النظام الاشتراكى الذى جعل منه الدستور أساساً اقتصادياً للدولة أرسى الدستور فى المادة السابعة عشرة مبدأ تحديد الملكية الزراعية كأصل من الأصول التى يقوم عليها هذا النظام وأحال إلى القانون فى تعيين الحد الأقصى لهذه الملكية وقد صدرت قوانين الإصلاح الزراعى المتعاقبة التى قيدت الملكية الزراعية بحد أقصى لا تجاوزه وقضت بتوزيع ما يزيد عن هذا الحد من الأراضى الزراعية على العاملين فى الزراعة تحقيقاً لأهداف المشرع من توسيع قاعدة الملكية الزراعية وتطبيقاً للنظام الاشتراكى الذى يقر الملكية الفردية فى مجال الزراعة فى حدود لا تسمح بالإقطاع ولم يعرض المشرع وهو بصدد سن هذه التشريعات الاشتراكية لحق الشفعة إلا حيث اقتضى ذلك تحقيق أهداف الإصلاح الزراعى فحظر الشفعة فى التصرفات الناقلة للملكية التى تتناول ما لم يستول عليه من الأرض الزراعية الزائدة عن الحد الأقصى ( المادة 4 مكررة من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بالإصلاح الزارعى المضافة بالمرسوم بقانون رقم 311 لسنة 1952 ) كما حظرها فى توزيع الأراضى على صغار المزارعين تنفيذاً لقانون الإصلاح الزراعى ( الفقرة الأخيرة من المادة 9 من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 سالف الذكر ) وكذلك منع الشفعة فى بيع العقارات المملوكة للدولة ملكية خاصة ( الفقرة الأخيرة من المادة 58 من قرار رئيس الجمهورية بالقانون رقم 100 لسنة 1964 بتنظيم تأجير العقارات المملوكة للدولة ملكية خاصة والتصرف فيها ) وفيما عدا تلك الحالات الاستثنائية التى ألغى فيها المشرع حق الشفعة تحقيقاً لأهداف الإصلاح الزراعى لازال هذا الحق قائماً كسبب مشروع من أسباب كسب الملكية فى الحدود المقررة قانوناً .
ومن حيث أن الأصل فى سلطة التشريع فى موضوع تنظيم الحقوق أن تكون سلطة تقديرية ما لم يقيدها الدستور بقيود محددة ، ولما كان الدستور لم يعرض لأسباب كسب الملكية ومنها حق الشفعة ولم يقيد سلطة المشرع فى تحديدها وتنظيمها اكتفاء بتعيين حد أقصى للمكلية الزراعية يحول دون قيام الإقطاع فمن ثم تكون سلطته فى هذا الصدد سلطة تقديرية فى نطاق هذا الحد الأقصى المشار إليه ، ولا ريب أن ترجيح نظام الشفعة عند قيام أسبابها ومنها الجوار والاشتراك فى حقوق الارتفاق على مبدأ حرية التصرف استناداً إلى أن الشفعة إذ تجمع بين العقار المشفوع فيه والعقار المشفوع به فى ملكية الشفيع وحده فى نطاق الحد الأقصى للملكية الزراعية فإنها تؤدى إلى تطهير الأرض من هذه الحقوق فضلاً عما يترتب عليها من دفع الضرر عن الجار وتجنب مشكلات المشاركة فى حقوق الارتفاق وكافة منازعات الجوار . لا ريب أن ذلك الترجيح مما يدخل فى حدود سلطة المشرع التقديرية التى لم يقيدها الدستور فى هذا الصدد .
ومن حيث إنه عن الوجه الثانى من أوجه الطعن فإن المدعى ينعى على النص المطعون فيه أنه مخالف للمادة الثامنة من الدستور ويقول فى بيان ذلك : أن الشفعة تخل بمبدأ تكافؤ الفرص لأنها تخول للشفيع وحده دون سواه رخصة تجعل منه المحتكر الوحيد لشراء الأرض المشفوع فيها وهذا النعى مردود بأن المساواة التى يوجبها إعمال مبدأ تكافؤ الفرص تتحقق بتوافر شرطى العموم والتجريد فى التشريعات المنظمة للحقوق ولكنها ليست مساواة حسابية ذلك لأن المشرع يملك بسلطته التقديرية لمقتضيات الصالح العام وضع شروط تتحدد بها المراكز القانونية التى يتساوى بها الأفراد أمام القانون بحيث إذا توافرت هذه الشروط فى طائفة من الأفراد وجب إعمال المساواة بينهم لتماثل ظروفهم ومراكزهم القانونية وإذا اختلفت هذه الظروف بأن توافرت الشروط فى البعض دون البعض الآخر انتفى مناط التسوية بينهم وكان لمن توافرت فيهم الشروط دون سواهم أن يمارسوا الحقوق التى كفلها المشرع لهم والتجاء المشرع إلى هذا الأسلوب فى تحديد شروط موضوعية يقتضيها الصالح العام للتمتع بالحقوق لا يخل بشرطى العموم والتجريد فى القاعدة القانونية ذلك لأن المشرع إنما يخاطب الكافة من خلال هذه الشروط .
ومن حيث إن شأن حق الشفعة كشأن غيره من الحقوق فى هذا الصدد ذلك لأن استعماله منوط بتوافر أسباب حددها المشرع على سبيل الحصر تنظيماً لموضوع كسب الملكية عن طريق الشفعة بحيث إذا توافر سبب من أسبابها فى فرد من الأفراد أصبح فى مركز قانونى يخوله رخصة الشفعة فى العقار ولا يقاس به غيره ممن لم يتوافر فيه سبب من هذه الأسباب إذ يكون فى مركز قانونى مغاير ولم يعد المشرع فى تنظيم موضوع كسب الملكية بسبب الشفعة على الوجه المتقدم جانب المساواة أمام القانون ولم يخالف مبدأ تكافؤ الفرص الذى أقره الدستور فى المادة الثامنة .
ومن حيث إنه يخلص من كل ما تقدم أن الدعوى لا تقوم على أساس سليم من القانون ومن ثم يتعين رفضها مع إلزام المدعى بالمصروفات ومقابل أتعاب المحاماة ومصادرة الكفالة .
حكمت المحكمة برفض الدفع بعدم جواز الطعن بعدم دستورية الحالة الثانية من الفقرة ( ه ) من المادة 936 من القانون المدنى وفى الموضوع برفض الدعوى وبمصادرة الكفالة وألزمت المدعى بالمصروفات وبمبلغ أربعين جنيهاً مقابل أتعاب المحاماة للحكومة والمدعى عليه الأول مناصفة بينهما .
