قضية رقم 7 لسنة 1 قضائية المحكمة الدستورية العليا "دستورية"
نص الحكم
------------------
باسم الشعب
المحكمة الدستورية العليا
برئاسة السيد المستشار/ أحمد ممدوح عطية رئيس المحكمة
وحضور السادة المستشارين : فاروق محمود سيف النصر ومحمد فهمى حسن عشرى وكمال سلامة عبد الله ود. فتحى عبد الصبور ومحمد على راغب وممدوح مصطفى حسن. أعضاء
وحضور السيد المستشار د./ محمد أبو العينين المفوض
وحضور السيد/ سيد عبد البارى إبراهيم أمين السر
أصدرت الحكم الآتى
فى القضية المقيدة بجدول المحكمة الدستورية العليا برقم 7 لسنة 1 قضائية "دستورية"
"الإجراءات"
وقدمت إدارة قضايا الحكومة مذكرة طلبت فيها رفض الدعوى، وبعد تحضير الدعوى أودعت هيئة المفوضين تقرياً برأيها.
ونظرت الدعوى على الوجه المبين بمحضر الجلسة، وقررت المحكمة اصدار الحكم بجلسة اليوم.
بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات، والمداولة.
حيث إن الدعوى استوفت أوضاعها القانونية.
وحيث إن الوقائع – على مايبين من صحيفة الدعوى وسائر الأوراق- تتحصل فى أن المدعيين كانا قد أقاما الاعتراض رقم 1001 سنة 1970 أمام اللجنة القضائية للاصلاح الزراعى طالبين الاعتداد بعقد البيع العرفىالصادر اليهما من أحد الأجانب بتاريخ 2/1/1961 عن أطيان زراعية مساحتها 8ر 5ر 1 ف، وبجلسة 5/11/1970 قررت اللجنة رفض الاعتراض، طعن المدعيان فى هذا القرار أمام المحكمة الادارية العليا بالطعن رقم 742 سنة 18 ق ، ودفعا أثناء نظره بعدم دستورية القانون رقم 15 لسنة 1963 بحظر تملك الأجانب للأراضى الزراعية وما فى حكمها لعدم عرضه على مجلس الرياسة وبعدم دستورية كل من المادة الثانية والفقرة الثانية من المادة التاسعة من هذا القانون، والمادة السادسة من القرار بقانون رقم 69 لسنة 1971 بتعديل بعض أحكام المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بالاصلاح الزراعى والقانون رقم 15 لسنة 1963 المشار إليه.
وبجلسة 21/12/1976 قررت المحكمة وقف الفصل فى الدعوى وأمهلت المدعيين ثلاثة أشهر لرفع دعواهما الدستورية ، فأقاما الدعوى الماثلة.
وحيث إن المدعيين يطلبان الحكم بعدم دستورية القانون رقم 15 لسنة 1963 بحظر تملك الأجانب للأراضى الزراعية ومافى حكمها لما شابه من عيب شكلى بعدم عرضه على مجلس الرياسة عملا بأحكام الاعلان الدستورى الصادر سنة 1962 استناداً إلى أن بعض أعضاء المجلس قرروا أن القوانين التى صدرت فى وقت معاصر لصدور القانون رقم 15 لسنة 1963 كانت تصدر من رئيس المجلس دون عرضها على الأعضاء.
وحيث إن هذا النعى غير سديد، ذلك أن هذا القانون صدر فى ظل العمل بالاعلان الدستورى الصادر فى 27/9/1962 بشأن التنظيم السياسى لسلطات الدولة العليا والذى نص فى مادته الثالثة على أن يتولى رئيس الجمهورية اصدار المعاهدات والقوانين والقرارات التى يوافق عليها مجلس الرياسة . ولما كان الثابت فى ديباجة القانون أنه صدر بعد موافقة مجلس الرياسة وقد وقعه رئيس الدولة ونشر فى الجريدة الرسمية، فإنه يكون بذلك قد استوفى الشكل الدستورى للقوانين بحيث لاينال من سلامته ماينسبه المدعيان إلى بعض أعضاء مجلس الرياسة من أقوال مرسلة لم يقم عليها دليل، الأمر الذى يتعين معه اطراح هذا النعى.
وحيث ان مبنى النعى على المادة الثانية من القانون رقم 15 لسنة 1963 انها إذ نصت على أن "تؤول الى الدولة ملكية الأراضى الزراعية وما فى حكمها من الأراضى القابلة للزراعة والبور والصحراوية المملوكة للأجانب وقت العمل بهذا القانون...ولا يعتد فى تطبيق أحكام هذا القانون بتصرفات الملاك الخاضعين لأ حكامه ما لم تكن صادرة الى أحد المتمتعين بجنسية الجمهورية العربية المتحدة وثابتة التاريخ قبل يوم 23من ديسمبر سنة 1961"، تكون قد جعلت للحكم الوارد فيها أثراً رجعياً إلى أكثر من عام سابق على صدور القانون مما يترتب عليه اخلال خطير بالحقوق المكتسبة يتمثل فى نزع ملكية مااشتراه مصريون من أجانب بعقود صحيحة صدرت من مالكيها وثبت تاريخها بعد 23 ديسمبر سنة 1961 وقبل 19 يناير سنة 1963 تاريخ العمل بهذا القانون، رغم أنه من المقرر أن المشرع لايجب أن يلجأ إلى الأثر الرجعى إلا لمصلحة عليا خطيرة أو لرفع غبن الأمر الذى لايتوافر بالنسبة للنص المطعون بعدم دستوريته، وذلك بالاضافة إلى أن هذا الأثر الرجعى أدى إلى مصادرة للملكية الخاصة بغير تعويض لأن الدولة فى واقع الأمر تستولى من صغار الفلاحين على الأراضى التى اشتروها من أجانب وسددوا لهم ثمنها كاملاً.
وحيث إن هذا النعى مردود ، ذلك أن المبدأ الدستورى الذى يقضى بعدم سريان أحكام القوانين الا على مايقع من تاريخ العمل بها ولا يرتب عليها أثراً فيما وقع قبلها ، وأن كان يستهدف أساساً احترام الحقوق المكتسبة ومراعاة الاستقرار الواجب للمعاملات، إلا أن الدساتير المصرية المتعاقبة منذ دستور سنة 1923 حتى الدستور الحالى إذ أجازت للمشرع استثناء من هذا المبدأأن يقرر الأثر الرجعى للقوانين- فى غير المواد الجنائية- وذلك بشروط محددة، تكون قد افترضت بداهة احتمال أن يؤدى هذا الاستثناء إلى المساس بالحقوق المكتسبة وآثرت عليها مايحقق الصالح العام للمجتمع. ولما كان القانون رقم 15 لسنة 1963 المشار إليه قد صدر من رئيس الجمهورية بناء على دستور سنة 1958 المؤقت والإعلان الدستورى بشأن التنظيم السياسى لسلطات الدولة العليا الصادر فى 27/9/1962 الذى عهد بسلطة التشريع مؤقتا إلى مجلس الرياسة بغير أية قيود، وخول رئيس الجمهورية سلطة اصدار القوانين التى يوافق عليها ذلك المجلس، وكانت ولاية التشريع بذلك قد انتقلت كاملة إلى مجلس الرياسة أثناء فترة الانتقال بحيث يتولاها كما تتولاها السلطة التشريعية بكافة حقوقها فى مجال التشريع ومنها رخصة اصدار القوانين بأثر رجعى- طبقاً للمادة 66 من دستور سنة 1958 المؤقت- متى اقتضى ذلك الصالح العام، فإن القانون رقم 15 لسنة 1963 اذ نص فى مادته الثانية على عدم الاعتداد بالتصرفات التى صدرت من الملاك الأجانب مالم تكن ثابتة التاريخ قبل 23 ديسمبر سنة 1961 مستهدفا بذلك الصالح العام- على ما جاء بمذكرته الإيضاحية- رغبة فى استقرار المعاملات بالنسبة للعقود التى أبرمت قبل هذا التاريخ، وهو تاريخ الإعلان عن الأحكام التى تضمنها هذا القانون، لا يكون قد خالف المبدأ الدستورى المستقر الذى يجيز على سبيل الاستثناء تقرير الأثر الرجعى لبعض القوانين.
لما كان ذلك وكان ما ذهب إليه المدعيان من أن تقرير هذا الأثر الرجعى أدى إلى مصادرة للملكية الخاصة غير صحيح، ذلك أن المادتين الرابعة والخامسة من القانون رقم 15 لسنة 1963 أوضحتا المقابل الذى تدفعه الدولة إلى الملاك الأجانب الخاضعين لأحكامه، أما حقوق من تعاملوا معهم ولم يعتد بتصرفات هؤلاء الملاك اليهم فإن القواعد العامة للعقود هى التى تحكم العلاقة بينهم بما فى ذلك حقهم فى الرجوع عليهم بما سددوه من ثمن، وبالتالى لايكون تقرير الأثر الرجعى قد تضمن أية مصادرة للملكية الخاصة، ويكون ما يثيره المدعيان بشأن عدم دستورية المادة الثانية من القانون رقم 15 لسنة 1963 المشار إليه على غير أساس.
وحيث إن المدعيين ينعيان على الفقرة الثانية من المادة التاسعة من القانون رقم 15 لسنة 1963 المشار إليه- قبل تعديلها بالقرار بقانون رقم 69 لسنة 1971- أنها بما نصت عليه من عدم جواز الطعن بالالغاء أو وقف التنفيذ فى قرارات اللجنة القضائية للاصلاح الزراعى التى تختص بالفصل فى المنازعات الناشئة عن تطبيق أحكام القانون رقم 15 لسنة 1963، تكون قد خالفت المادة 68 من الدستور لمصادرة حق الطعن فيها فى حين إنها قرارات إدارية لايجوز تحصينها من رقابة القضاء.
وحيث إن الفقرة الأولى من المادة التاسعة من القانون رقم 15 لسنة 1963 تنص على أنه "تختص اللجنة القضائية للاصلاح الزراعى المنصوص عليها فى المادة 13 مكررا من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 المشار إليه بالفصل فى المنازعات الناشئة عن تطبيق أحكام هذا القانون".
وحيث إن المادة 13 مكررا من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بالاصلاح الزراعى المعدلة بالقرار بقانون رقم 381 لسنة 1956- وقبل تعديلها بالقرار بقانون رقم 69 لسنة 1971- كانت تنص فى فقرتها الثانية على أن "...تشكل لجنة قضائية أو أكثر من مستشار من المحاكم يختاره وزير العدل تكون له الرياسة ومن عضو بمجلس الدولة ومندوب عن اللجنة العليا للاصلاح الزراعى ومندوب عن الشهر العقارى وآخر عن مصلحة المساحة وتكون مهمتها فى حالة المنازعة تحقيق الاقرارات والديون العقارية وفحص ملكية الأراضى المستولى عليها ، وذلك لتعيين ما يجب الاستيلاء عليه طبقا لأحكام هذا القانون. كما تختص هذه اللجنة بالفصل فى المنازعات الخاصة بتوزيع الأراضى المستولى عليها"، كما نصت الفقرة الرابعة منها على أن"..تعين اللائحة التنفيذية الاجراءات التى تتبع فى رفع المنازعات أمام اللجنة القضائية وكيفية الفصل فيها". ونصت المادة 27 من هذه اللائحة التنفيذية- بعد تعديلها بقرار رئيس الجمهورية الصادر فى 31 يناير سنة 1957- على أن "تقوم اللجنة القضائية- فى حالة المنازعة – بتحقيق الإقرارات وفحص الملكية والحقوق العينية واجراءات التوزيع ولها فى سبيل ذلك تطبيق المستندات وسماع أقوال من ترى لزوما لسماع أقوالهم وتكليف المستولى لديهم أو من وزعت الأرض عليهم وغيرهم من ذوى الشأن الحضور أمامها لابداء ملاحظاتهم وتقديم ماتطلبه منهم من بيانات أو مستندات ويكون التكليف بكتاب موصى عليه بعلم الوصول قبل الجلسة بأسبوع على الأقل. ولذوى الشأن أن يحضروا أمام اللجنة بأنفسهم أو ينيبوا عنهم محاميا فى الحضور وللجنة الاستعانة بمن ترى الاستعانة بهم من الموظفين الفنيين أو الاداريين أو غيرهم من ذوى الخبرة ولايكون انعقاد اللجنة صحيحا إلا بحضور جميع أعضائها وتصدر قراراتها بالأغلبية المطلقة وتكون مسببة".
وجاء بالمذكرة الايضاحية للقانون رقم 131 لسنة 1953 بتعديل بعض أحكام المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 المشار إليه- فى شأن اللجنة القضائية للاصلاح الزراعى- أنه "ونظراً لأهميتها خلع عليها صفة قضائية وحددت طريقة تشكيلها ليكفل لذوى الشأن من الضمانات ما يكفله لهم القضاء العادى فى هذا النوع من مسائل فيتم بذلك التوفيق بين مصالح الأفراد من جهة ومصلحة الدولة فى سرعة البت فى مسائل ملكية الأراضى المستولى عليها". وهو ما أشارت إليه أيضا المذكرة الايضاحية للقرار بقانون رقم 381 لسنة 1956 بتعديل المادة 13 مكررا سالفة الذكر فيما أوردته من أنه "ولذلك أنشئت لجنة قضائية روعى فى تشكيلها أن تكفل لذوى الشأن من الضمانات ما تكفله لهم جهات القضاء.." كما أوضحت المذكرة الايضاحية للقانون رقم 11 لسنة 1972 بالغاء موانع التقاضى فى بعض القوانين، أنه بما تضمنه هذا القانون من الغاء للنصوص الواردة فى قوانين الاصلاح الزراعى التى كانت تحصن الأعمال والقرارات الادارية من رقابة القضاء"... لم يعد هناك أى مانع من موانع التقاضى فى هذه الحالات، فضلا عما كان قد استقر عليه قضاء محكمة النقض من اعتبار اللجنة القضائية المشكلة طبقا لقانون الاصلاح الزراعى جهة قضائية مستقلة بالنسبة لما خصها المشرع بنظره من تلك المنازعات(نقض مدنى جلسة 23 ديسمبر سنة 1965، الطعن رقم 260 لسنة 31 القضائية)".
وحيث إن مؤدى ما تقدم أن اللجنة القضائية للاصلاح الزراعى هى جهة قضائية مستقلة عن جهتى القضاء العادى والادارى أنشأها المشرع وخصها بالفصل دون سواها فى المنازعات المتعلقة بقانون الاصلاح الزراعى ثم عهد إليها بعد ذلك بالفصل فيما ينشأ من منازعات عن تطبيق أحكام القانون رقم 15 لسنة 1963 بحضر تملك الأجانب للأراضى الزراعية وما فى حكمها، وذلك باتباع اجراءات قضائية لها كافة سمات اجراءات التقاضى فى حكمها، وذلك باتباع اجراءات قضائية لها كافة سمات اجراءات التقاضى وضماناته وتؤدى إلى سرعة البت فى هذه المنازعات حتى يحسم أمرها ويتحقق بذلك ما تغياه المشرع من اصدار هذه التشريعات. وقد أفصح المشرع عن الصفة القضائية للجنة الاصلاح الزراعى فى المذكرات الايضاحية للقانون رقم 131 لسنة 1953 والقانون رقم 381 لسنة 1956 بتعديل بعض أحكام قانون الاصلاح الزراعى والقانون رقم 11 لسنة 1972 بشأن الغاء موانع التقاضى على ما سلف بيانه، وبالتالى فإن القرارات التى تصدرها اللجنة القضائية للاصلاح الزراعى والقانون رقم 381 لسنة 1956 بتعديل بعض أحكام قانون الاصلاح الزراعى والقانون رقم 11 لسنة 1972 بشأن الغاء موانع التقاضى على ما سلف بيانه، وبالتالى فإن القرارات التى تصدرها اللجنة القضائية للاصلاح الزراعى تعتبر بحسب طبيعتها أحكاما قضائية وليست قرارات ادارية. لما كان ذلك، وكان قصر التقاضى على درجة واحدة مما يستقل المشرع بتقديره وفقا لظروف بعض المنازعات وما يقتضيه الصالح العام من سرعة حسمها، فإن ما ينعاه المدعيان على الفقرة الثانية من المادة التاسعة من القانون رقم 15 لسنة 1963 المشار إليها من أنها تتضمن مصادرة لحق الطعن فى القرارات الادارية وتحصنها من رقابة القضاء بالمخالفة لما تقضى به المادة 68 من الدستور، يكون غير سديد.
وحيث إن مبنى النعى على المادة السادسة من القرار بقانون رقم 69 لسنة 1971 أنها إذ لم تجز الطعن فى القرارات الصادرة قبل العمل بأحكام هذا القانون من اللجان القضائية للاصلاح الزراعى فى المنازعات الناشئة عن تطبيق القانون رقم 15 لسنة 1963 بحظر تملك الأجانب للأراضى الزراعية وما فى حكمها، بينما أجازت الطعن فيما أصدرته تلك اللجان من قرارات فى شأن المنازعات المتعلقة بالمرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 والقانون رقم 127 لسنة 1961 بالاصلاح الزراعى، تكون قد أهدرت مبدأ المساواة بين المواطنين الذى نص عليه الدستور فى المادة 40 منه، بأن أجازت لبعض الأفراد الطعن فى قرارات تلك اللجان وحظرته على آخرين.
وحيث إن هذا النعى مردود، ذلك أن مبدأ المساواة بين المواطنين فى الحقوق لا يعنى المساواة بين جميع الأفراد رغم اختلاف ظروفهم ومراكزهم القانونية، إذ يملك المشرع لمقتضيات الصالح العام وضع شروط عامة مجردة تحدد المراكز القانونية التى يتساوى بها الأفراد أمام القانون، بحيث يكون لمن توافرت فيهم هذه الشروط دون سواهم أن يمارسوا الحقوق التى كفلها لهم المشرع، وينتفى مناط المساواة بينهم وبين من تخلفت بالنسبة إليهم هذه الشروط. لما كان ذلك وكانت المادة السادسة من القرار بقانون رقم 69 لسنة 1971 قد أجازت لأطراف النزاع الطعن فى قرارات اللجان القضائية للاصلاح الزراعى الصادرة قبل العمل بأحكام هذا القانون إذا توافرت شروط معينة، أولها- وهو الشرط المطعون بعدم دستوريته- أن يكون القرار قد صدر فى احدى المنازعات المتعلقة بتطبيق أحكام المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بالاصلاح الزراعى أو القانون رقم 127 لسنة 1961 بتعديل بعض أحكامه، وكان هذا النص موجها إلى كافة من تماثلت ظروفهم ومراكزهم القانونية من أطراف المنازعات الناشئة عن قوانين الاصلاح الزراعى وتوافر له بذلك شرطا العموم والتجريد، وكان تنظيم طرق الطعن المختلفة بقصرها على منازعات معينة وعدم اجازة الطعن فى غيرها مراعاة لاختلاف ظروف كل منهما وتحقيقا للصالح العام، مما يستقل المشرع بتقديره ، فإن النعى على المادة السادسة المشار إليها بالاخلال بمبدأ المساواة يكون على غير أساس.
وحيث إنه لما تقدم يتعين رفض الدعوى.
حكمت المحكمة برفض الدعوى وألزمت المدعيين المصروفات ومبلغ ثلاثين جنيها مقابل أتعاب المحاماه.
