الحيثيات الكاملة لحكم المحكمة الدستورية رقم 198لسنة 23 ق د القاضى بعدم دستورية القانو
الحيثيات الكاملة لحكم المحكمة الدستورية رقم 198لسنة 23 ق د القاضى بعدم دستورية القانون 100 لسنة 1993 وتعديلاته.
يوم الأحد الثانى من يناير سنة 2011 م، الموافق السابع والعشرين من المحرم سنة 1431 هـ.
برئاسة السيد المستشار / فاروق أحمد سلطان رئيس المحكمة
وعضوية السادة المستشارين / ماهرالبحيرى ومحمد عبد القادر عبد الله وعلى عوض محمد صالح وأنور رشاد العاصىوماهر سامى يوسف وبولس فهمى اسكندرنواب رئيس المحكمة
وحضور السيد المستشار / حاتم حمد بجاتو رئيس هيئة المفوضين
وحضور السيد / ناصر إمام محمد حسن أمين السر
فى القضية المقيدة بجدول المحكمة الدستورية العليا برقم 198 لسنة 23 قضائية ” دستورية ” .
السيد الأستاذ / عبد العظيم جودة مصطفى ماجد
2- السيد المستشار رئيس محكمة جنوب القاهرة الإبتدائية
3 - السيد رئيس مجلس الوزراء
4 - السيد الأستاذ نقيب المحامين
وقدمت هيئة قضايا الدولة ثلاث مذكرات،طلبت فى الأولى رفض الدعوى، وفى الثانية والثالثة الحكم أصليا بعدم قبولالدعوى، واحتياطياً برفضها. كما قدمت نقابة المحامين مذكرة بذات الطلبات.
وبعد تحضير الدعوى ، أودعت هيئة المفوضين تقريرا برأيها.
ونظرت الدعوى على النحو المبين بمحضرالجلسة، حيث طلب الحاضر عن نقابة المحامين تأجيل نظر الدعوى لنظرها معالدعوى رقم 167 لسنة 24 ق ” دستورية ” وضمهما للارتباط .
وقررت المحكمة إصدار الحكم فى الدعوى بجلسة اليوم .
بعد الإطلاع على الأوراق، والمداولة.
وحيث إن هيئة قضايا الدولة دفعت بعدم قبولالدعوى من وجهين، الأول: التجهيل بالنصوص التشريعية المطعون عليها، لخلوتصريح محكمة الموضوع من تعريف بها، يكون محددا بذاته لماهيتها ، وكاشفاً عنحقيقة محتواها ، مما مؤداه أن هذا التصريح قد ورد على غير محل، ومن ثمتكون الدعوى الماثلة قد اتصلت بالمحكمة بالمخالفة للأوضاع المنصوص عليها فىقانونها، والثانى: أن المشرع الدستورى قد أجرى تعديلا على نص المادة ( 194( من الدستور، حدد بمقتضاه المواد الدستورية التى احتوت أحكامها ما يعد منالقوانين المكملة للدستور، ولم يرد من بينها القانون المطعون بعدمدستوريته، الأمر الذى تنتفى معه مصلحة المدعى فى الدعوى الماثلة . وهذا هوأيضا ما استندت إليه نقابة المحامين فى طلب الحكم بعدم قبول الدعوى.
وحيث إن هذا الدفع مردود فى وجهه الأولبأن المدعى إذ طعن أمام محكمة الموضوع بعدم دستورية القانون رقم 100 لسنة 1993 المعدل بالقانون رقم 5 لسنة 1995 بأكمله، وكان التصريح الصادر عنهابرفع الدعوى الدستورية قد تعلق بهذا القانون فى جملة أحكامه، فإن هذاالتصريح يكون منصرفا على كامل القانون المطعون عليه، بما فى ذلك النصوصالتى عينها المدعى بذواتها، ومردود فى وجه الثانى ، بأن المقرر فى قضاء هذهالمحكمة أن الأوضاع الشكلية للنصوص القانونية تحدد على ضوء ما قررته فىشأنها أحكام الدستور التى فرضها، ذلك أن النصوص المدعى مخالفتها للدستور منجوانب شكلية، لا يتصور إخضاعها لغير الأوضاع الإجرائية التى كان ممكناإدراكها عند إقرارها أو إصدارها. متى كان ذلك ، وكان القانون المطعون عليهرقم 100 لسنة 1993 المعدل بالقانون رقم 5 لسنة 1995 ، صدر قبل تعديل نصىالمادتين ( 194 ) و(195) من دستور سنة 1971 طبقا لنتيجة الاستفتاء الذى جرىفى 26 / 3 / 2007 ، فإن لازم ذلك ومؤداه ، أن تتحدد الأوضاع الشكلية لنصوصذلك القانون فى شأن إقرارها وإصدارها على ضوء ما قررته أحكام المادة (195) من الدستور قبل تعديلها سالف الإشارة إليه. وإذ كان من المقرر ضرورة وجودصلة حتمية بين الدعويين الدستورية والموضوعية، لازمها أن يكون قضاؤها فىأولاهما مؤثرا فى النزاع الموضوعى المرتبط بها، ومقتضاها أن يكون هذاالنزاع قائما عند الفصل فى الدعوى الدستورية، وإلا فقد الحكم الصادر فيهاجدواه بعد أن لم يعد ثمة موضوع يمكن إنزال قضاء المحكمة الدستورية العلياعليه . متى كان ذلك ، وكان الطعن بعدم الدستورية يدور حول حقوق وأواضعسابقة على الفصل فى الدعوى الدستورية، وكان ما يتوخاه الطاعن من إبطالالقانون الطعين، هو إلغاء آثاره كيلا يطبق فى النزاع الموضوعى، فإن حرمانالطاعن من الحصول على هذه الترضية القضائية – بعد قيام موجبها – يعتبرإهدارا للغاية النهائية لحق التقاضى الذى حرص الدستور فى المادة ( 86 ) منهعلى ضمانه للناس كافة ، بما يكون معه التمسك بزوال مصلحة الطاعن فى دعواهالماثلة، لا سند له من القانون. ومن ثم يكون الدفع بعدم قبول الدعوى بوجهيهالمذكورين قد ورد على غير محل حريا بالالتفات عنه.
وحيث إنه عن طلب الحاضر عن نقابة المحامينضم الدعوى رقم 167 لسنة 24 ق ” دستورية ” إلى الدعوى الماثلة لارتباطموضوعهما، فإنه لما كانت الدعوى رقم 167 لسنة 24 ق ” دستورية ” لم تحدد بعدجلسة لنظرها أمام المحكمة وكانت الدعوى الماثلة مهيأة للفصل فيها، فإنالمحكمة تلتفت عن هذا الطلب.
وحيث إن المدعى ينعى على القانون رقم 100لسنة 1993 المشار إليه المعدل بالقانون رقم 5 لسنة 1995 انطواءه على عيبشكلى لصدوره دون عرض مشروعه على مجلس الشورى ، بالمخالفة لنصى المادتين ( 194 ) و ( 195 ) من الدستور ، وعيب موضوعى هو انحرافه التشريعي لإخلالهبالمبادئ الدستورية المقررة فى شأن تكافؤ الفرص لجميع المواطنين، والمساواةبينهم، والحق فى إنشاء نقابات على أساس ديمقراطى، وحق الانتخابات والترشيحوإبداء الرأى ، وسيادة القانون ، وهى المبادئ المنصوص عليها بالمواد ( 8، 40، 56 ، 62 ، 64 ، ( 65 من الدستور .
وحيث إن الأصل فى الرقابة التى تباشرها هذهالمحكمة على دستورية النصوص التشريعية أنها رقابة شاملة تتناول كافةالمطاعن الموجهة إليها أياً كانت طبيعتها ، وأنها بالتالى لا تقتصر علىالعيوب الموضوعية التى تقوم على مخالفة نص تشريعي للمضمون الموضوعى لقاعدةواردة فى الدستور، وإنما تمتد هذه الرقابة إلى المطاعن الشكلية التى تقومفى مبناها على مخالفة نص تشريعي للأوضاع الإجرائية التى تطلبها الدستور،سواء فى ذلك ما كان منها متصلا باقتراح النصوص التشريعية أو إقرارها أوإصدارها.
وحيث إنه من المقرر – وعلى ما اطرد عليهقضاء هذه المحكمة – أن التحقق من استيفاء النصوص القانونية لأوضاعهاالشكلية يعتبر أمراً سابقا بالضرورة على الخوض فى عيوبها الموضوعية، ذلك أنالأوضاع الشكلية للنصوص القانونية هى من مقوماتها، لا تقوم إلا بها ولايكتمل بنيانها أصلا فى غيابها، وبالتالى تفقد بتخلفها وجودها كقاعدةقانونية تتوافر لها خاصية الإلزام، ولا كذلك عيوبها الموضوعية، إذ يفترضبحثها أن تكون هذه النصوص مستوفية لأوضاعها الشكلية، ذلك أن المطاعنالشكلية – وبالنظر إلى طبيعتها – لا يتصور أن يكون تحريها وقوفا علىحقيقتها، تاليا للنظر فى المطاعن الموضوعية ، ولكنها تتقدمها، ويتعين علىالمحكمة الدستورية العليا أن تتقصاها – من تلقاء نفسها – بلوغا لغاية الأمرفيها، ولو كان نطاق الطعن المعروض عليها منحصرا فى المطاعن الموضوعية دونسواها، منصرفا إليها وحدها.
وحيث إن المادة (195 ) من الدستور قبلتعديلها المار بيانه كانت تنص على أن ” يؤخذ رأي مجلس الشورى فيما يلى : 1- ……………. 2 – مشروعات القوانين المكملة للدستور . 3- ………. 4 – ………… 5- …………. 6 – ………..ويبلغ المجلس رأيه فى هذه الأمور إلى رئيس الجمهورية ومجلس الشعب “.
وحيث إن مؤدى ذلك – وعلى ما جرى به قضاء هذهالمحكمة – أن عرض مشروعات هذه القوانين على مجلس الشورى ليقول كلمته فيهالا يكون إلا وجوبيا، فلا فكاك منه ولا محيص عنه، ولا يسوغ التفريط فيه إوإغفاله، وإلا تقوض بنيان القانون برمته من أساسه ، فإذا تحققت المحكمة منتخلف هذا الإجراء، تعين إسقاط القانون المشوب بذلك العوار الشكلى بكاملالنصوص التى تضمنها، ولبات لغوًا – بعدئذ – التعرض بحث اتفاق بعضها معالأحكام الموضوعية للدستور أو منافاتها لها.
وحيث إن الدستور – قبل تعديله فى 26 مارسسنة 2007 – لم يكن يتضمن تحديدا للقوانين المكملة للدستور أو ما يعين علىإيضاح معناها، وبلوغاً لهذا التحديد ، استقر قضاء هذه المحكمة على أن ثمةشرطين يتعين اجتماعهما معا لاعتبار مشروع قانون معين مكملا للدستور، ( أولهما ) أن يكون الدستور ابتداء قد نص صراحة فى مسألة بعينها على أن يكونتنظيمها بقانون أو وفقا لقانون أو فى الحدود التى يبينها القانون طبقاللأوضاع التى يقررها، فإن هو فعل ، دل ذلك على أن هذا التنظيم بلغ فىتقديره درجة من الأهمية والثقل لا يجوز معها أن يعهد به إلى أداة أدنى، ( ثانيهما ) أن يكون هذا التنظيم متصلا بقاعدة كلية مما جرت الوثائقالدستورية على احتوائها وإدارجها تحت نصوصها ، وتلك هى القواعد الدستوريةبطبيعتها التى لا تخلو منها فى الأعم أية وثيقة دستورية، والتى يتعين كىيكون التنظيم التشريعي مكملا لها أن يكون محددا لمضمونها، مفصلا لحكمها،مبينا لحدودها. بما مؤداه أن الشرط الأول، وإن كان لازما كأمر مبدئى يتعينالتحقق من توافره قبل الفصل فى أى نزاع حول ما إذا كان مشروع القانونالمعروض يعد أولا يعد مكملا للدستور، إلا أنه ليس شرطا كافيا ، بل يتعينلاعتبار المشروع كذلك أن يقوم الشرطان معا متضافرين، استبعادا لكل مشروعقانون لا تربطه أية صلة بالقواعد الدستورية الأصيلة، بل يكون غريبا عنهامقحما عليها. واجتماع هذين الشرطين مؤداه أن معيار تحديد القوانين المكملةللدستور، والتى يتعين أن يؤخذ فيها رأى مجلس الشورى قبل تقديمها الى السلطةالتشريعية ، لا يجوز أن يكون شكليا صرفا، ولا موضوعيا بحتا، بل قوامةمزاوجه بين ملامح شكلية ، وما ينبغى أن يتصل بها من العناصر الموضوعية.
وحيث إن البين من استقراء الدساتير المصريةالمتعاقبة حرصها على النص على كفالة الحق فى تكوين النقابات وذلك وفق عبارةنص المادة ( 55) من دستور سنة 1956 ، ونص المادة ( 41 ) من دستور سنة 1964، وهو الحد الذى جاوزه دستور سنة 1971 بتقريره مبدأ الديمقراطية النقابية،إذ نص فى الفقرة الأولى من المادة (56) منه على أن ” إنشاء النقاباتوالاتحادات على أساس ديمقراطى حق يكفله القانون، وتكون لها الشخصيةالاعتبارية”.
ومؤدى ما تقدم أن المشرع الدستورى عنى بأنيكون لأعضاء النقابة الحق فى أن يختاروا بأنفسهم وفى حرية قيادتهم النقابيةالتى تعبر عن إرادتهم وتنوب عنهم ، وكذا حقهم فى صياغة أنظمة النقابةوبرامجها، وتنظيم إدارتها وأوجه نشاطها فى حرية تامة، كذلك فإن الديمقراطيةالنقابية فى محتواها المقرر دستوريا لازمها أن يكون الفوز داخل النقابةبمناصبها المختلفة مرتبطا بإرادة أعضائها الحره الواعية، وفاء بأهدافها،وضمانا لتقدمها فى الشئون المختلفة التى تقوم عليها، توكيدا لديمقراطيةالعمل الوطنى فى واحد من أدق مجالاته وأكثرها اتصالا به.
وحيث إن قضاء هذه المحكمة قد تواتر على أنالديمقراطية النقابية التى كرسها، وأقام صرحها نص المادة (56) من الدستور،تحتم أن يكون التنظيم النقابى قائما وفق مقاييس ديمقراطية يكون القانونكافلا لها، توكيدا لأهمية وخطورة المصالح التى يمثلها، وعمق اتصالهابالحقوق المقررة قانوناً لأعضائها ، فلا ينحاز العمل النقابى لمصالح جانبيةلبعضهم محدودة أهميتها، بل يكون تقديما بالضرورة، متبينا نهجا مقبولا منجموعهم ، وقابلا للتغيير على ضوء إرادتهم. كما وان الديمقراطية النقابيةتعتبر مفترضا أوليا لوجود حركة نقابة تستقل بذاتيتها ومناحى نشاطها ، وبهايكون العمل النقابى إسهاما جماعيا فى المجتمع المدنى، متى كان هذا العملمنفتحا لكل الآراء ، قائما على فرص حقيقية لتداولها وتفاعلها، بما يوفقبينها قدر الإمكان أو يبدلها بغيرها، فلا يكون العمل النقابى إملاً أوالتواء ، بل تراضيا والتزاما ، وإلا كان مجاوزا الحدود التى ينبغى أنيترسمها.
وحيث عنيت المواثيق الدولية ودساتير الدول المختلفة – العربية منها والأجنبية – على ترسيخ المفهوم الديمقراطى للنقابات ، ودورها فى الضمير العالمى والوطنى، وتمهيد الطريق أمامها للنهوض بواجباتها فى خدمة المجتمع، ومن ذلك ما نصت عليه الفقرة الرابعة من المادة (3) من الإعلان العالمى لحقوق الإنسان الصادر بقرار الجمعية العامة للأمم المتحدة فى 10 / 12 / 1948 من أن ” لكل شخص الحق فى أن ينشئ وأن ينضم إلى نقابات حماية لمصلحته”، كما نصت المادة (22) من العهد الدولى الخاص بالحقوق المدنية والسياسية على أن ” لكل فرد حق فى حرية تكوين الجمعيات مع الآخرين بما فى ذلك حق إنشاء النقابات والإنضمام إليها من أجل حماية مصالحة ، ولا يجوز أن يوضع من القيود على ممارسته هذا الحق إلا تلك التى ينص عليها القانون وتشكل تدابير ضرورية فى مجتمع ديمقراطى لصيانة الأمن القومى أو السلام العام أو حماية الصحة العامة أو الآداب العامة أو حماية حقوق الآخرين وحرياتهم”. وعلى الهدى ذاته، رددت الوثائق الدستورية فى عديد من الدول – على اختلاف نظمها السياسية وتوجهاتها الاقتصادية وموروثاتها الثقافية – مفاهيما وأحكامها قاطعة الدلالة على أن حق تكوين النقابات على أسس ديمقراطية إنما هو من الأصول الدستورية الى لا مراء فيها . متى كان ما تقدم ، فإن القانون رقم 100 لسنة 1993 بشأن ضمانات ديمقراطية التنظيمات النقابية المهنية والمعدل بالقانون رقم 5 لسنة 1995 المطعون فيه يكون قد توافر فى شأنه العنصران الشكلى والموضوعى اللازمان لارتقائه إلى مصاف القوانين المكملة للدستور، التى أوجبت المادة (195) من الدستور، قبل تعديلها طبقا لنتيجة الاستفتاء الذى جرى فى 26 / 3 / 2007 ، أخذ رأى مجلس الشورى فى مشروعه ، وإذ لم يقم بالأوراق دليل على عرض مشروع القانون المشار إليه على مجلس الشورى، بل ثبت من كتاب أمين عام مجلس الشورى رقم 87 بتاريخ 30 / 8 / 2004 – المرفق بالأوراق – أنه لم يسبق لمجلس الشورى أن ناقش مشروع القانون المذكور لأخذ رأيه فيه، فإنه يكون مشوبا بمخالفة نص المادة (195) من الدستور قبل تعديلها.
وحيث إنه لما كان ما تقدم ، وكان العيب الدستورى المشار إليه قد شمل القانون المطعون عليه بتمامه ، فإن القضاء بعدم دستوريته برمته يكون متعيناً، دون حاجة إلى الخوض فيما اتصل ببعض نصوصه من مظنة انطوائها على عوار دستورى موضوعى.
حكمت المحكمة بعدم دستورية القانون رقم 100لسنة 1993 بشأن ضمانات ديمقراطية التنظيمات النقابية المهنية المعدلبالقانون رقم 5 لسنة 1995 ، وألزمت الحكومة المصروفات ومبلغ مائتى جنيهمقابل أتعاب المحاماه.
