قضية رقم 27 لسنة 8 قضائية المحكمة الدستورية العليا "دستورية"

[هيثم الفقى]

نص الحكم
------------------


باسم الشعب

المحكمة الدستورية العليا

بالجلسة العلنية المنعقدة 4 يناير سنة 1992 .
برئاسة السيد المستشار الدكتور /عوض محمد عوض المر رئيس المحكمة
وحضور السادة المستشارين : الدكتور محمد ابراهيم أبو العينين وفاروق عبدالرحيم غنيم وعبدالرحمن نصير وسامى فرج يوسف ومحمد على عبدالواحد وماهر البحيرى
وحضور السيد المستشار / السيد عبدالحميد عمارة المفوض

وحضور السيد / رأفت محمد عبدالواحد أمين السر



أصدرت الحكم الآتى
فى القضية المقيدة بجدول المحكمة الدستورية العليا برقم 27 لسنة 8 قضائية " دستورية " .



الإجراءات
فى الأول من ديسمبر سنة 1986 أودع المدعون قلم كتاب المحكمة صحيفة الدعوى الماثلة طالبين الحكم بعدم دستورية القانون رقم 57 لسنة 1970 " بسريان أحكام القانون رقم 77 لسنة 1962 – بعدم جواز الجمع بين مرتب الوظيفة فى الشركات التى تساهم فيها الدولة وبين المعاش المستحق قبل التعيين فيها – على العاملين بالمنشآت وبالجمعيات التعاونية التى تملكها أو تساهم فيها الدولة ، وبالتجاوز عن استرداد ما سبق صرفه بالمخالفة لأحكام هذا القانون " .

وقدمت هيئة قضايا الدولة ، مذكرة طلبت فيها أصلياً الحكم بعدم قبول الدعوى بالنسبة للمادتين الأولى والثانية من القانون رقم 57 لسنة 1970 ، واحتياطياً برفض الدعوى برمتها .
وبعد تحضير الدعوى ، قدمت هيئة المفوضين تقريراً برأيها .
ونظرت الدعوى على الوجه المبين بمحضر الجلسة ، وقررت المحكمة إصدار الحكم فيها بجلسة اليوم .



المحكمة
بعد الاطلاع على الأوراق ، والمداولة .
حيث إن الوقائع – على ما يبين من صحيفة الدعوى وسائر الأوراق – تتحصل فى أن المدعين بعد أن أحيلوا إلى التقاعد من خدمة القوات المسلحة عينوا بالجمعية التعاونية الاستهلاكية إلى أن انتهت خدمة بعضهم فيها فى غضون سنة 1967 وبالنسبة إلى آخرين منهم خلال سنة 1968 ، وقد ظلوا يجمعون بين معاشاتهم العسكرية ومرتباتهم من هذه الجمعية حتى سنة 1965 إذ تقرر حرمانهم من الحق فى الجمع بينهما ، فأقاموا لاقتضاء هذا الحق الدعوى رقم 1252 لسنة 22 قضائية أمام محكمة القضاء الإدارى التى انتهت إلى رفضها ، فطعنوا فى حكمها أمام المحكمة الإدارية العليا بالطعن رقم 1208 لسنة 19 قضائية ، فقضى بقبوله شكلاً ، وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه ، وبعدم اختصاص محاكم مجلس الدولة بنظر الدعوى وبإحالتها إلى اللجنة القضائية لضباط القوات المسلحة ، وأمام هذه اللجنة دفع المدعون بعدم دستورية المادة الثالثة من القانون رقم 57 لسنة 1970 فيما نصت عليه من العمل بأحكامه اعتباراً من تاريخ العمل بالقانون رقم 77 لسنة 1962 بعدم جواز الجمع بين مرتب الوظيفة فى الشركات التى تساهم فيها الدولة وبين المعاش المستحق قبل التعيين فيها . وإذ قدرت اللجنة جدية هذا الدفع وحددت للمدعين موعداً غايته ثلاثة أشهر لرفع الدعوى الدستورية ، فقد أقاموا الدعوى الماثلة .
وحيث إن القانون رقم 77 لسنة 1962 كان ينص على حظر الجمع بين مرتب الوظيفة فى الشركات التى تساهم فيها الدولة وبين المعاش المستحق قبل التعيين فيها ، وإذ ارتأت وزارة الخزانة أن روح هذا القانون وأهدافه يقتضيان سريان الحظر المشار إليه على العاملين بالمنشآت والجمعيات التى تملكها أو تساهم فيها الدولة ، فقد صدر القانون رقم 57 لسنة 1970 الذى نص فى مادته الأولى على أن " تسرى أحكام القانون رقم 77 لسنة 1962 بعدم جواز الجمع بين مرتب الوظيفة فى الشركات التى تساهم فيها الدولة وبين المعاش المستحق قبل التعيين فيها ، على العاملين بالمنشآت وبالجمعيات التعاونية التى تملكها أو تساهم فيها الدولة ، كما نص فى مادته الثانية على أن " يتجاوز عن استرداد ما سبق صرفه من معاشات بالمخالفة لأحكام هذا القانون ، وفى مادته الثالثة على أن " يعمل بهذا القانون من تاريخ العمل بالقانون رقم 77 لسنة 1962 المشار إليه " .

وحيث إن المدعين ينعون على القانون رقم 57 لسنة 1970 سالف البيان مخالفته مبدأ الفصل بين السلطات وانطوائه على تحصين أعمال إدارية من رقابة القضاء وخروجه على مبدأ عدم رجعية القوانين فضلاً عن إخلاله بمبدأ المساواة أمام القانون ، وذلك بمقولة أن هذا القانون صدر كتشريع مفسر لأحكام القانون رقم 77 لسنة 1962 منتهكاً بذلك السلطة الأصلية للقضاء فى مجال تفسير النصوص التشريعية ، وأن القانون المطعون فيه ليس عملاً تشريعياً فى حقيقة الأمر إذ لا يعدو أن يكون قراراً إدارياً ألبس شكل القانون توقياً لمخاصمة هذا القرار الذى صدر فى شأن أشخاص محصورين بذواتهم بما يتعارض ومبدأ تجرد القاعدة القانونية ، ومن جهة أخرى فقد كان يتعين على السلطة التشريعية أن تقر المادة الثالثة من القانون المطعون فيه والمتضمنة أثراً رجعياً بالأغلبية الخاصة المنصوص عليها فى المادة 163 من دستور سنة 1964 – الذى صدر فى ظله ذلك القانون – وهى أغلبية أعضاء المجلس التشريعى ، فلا تكفى بشأنها أغلبية الحاضرين منهم ، وقد خلت مضابط مجلس الأمة مما يفيد توافر هذه الأغلبية الخاصة عند إقراره للمادة المشار إليها ، الأمر الذى يصمها بعدم الدستورية لعدم استيفائها الشكل الذى تطلبه الدستور لإقرارها . هذا بالإضافة إلى أن تقرير الأثر الرجعى قد اخل بمبدأ المساواة أمام القانون بين فئتين تماثل أفرادهما فى مراكزهم القانونية هما فئة المدعين الذين حرمهم القانون المطعون فيه من حقوقهم المكتسبة ، وفئة أخرى من نظرائهم الذين تجاوز المشرع عن استرداد ما سبق صرفه لهم من معاش بالمخالفة لأحكام القانون المطعون فيه ، وترتيباًُ على ذلك ينعى المدعون على القانون المطعون فيه مخالفته لأحكام المواد 40 ، 68 ، 165 من الدستور القائم والمادة 163 من دستور سنة 1964 .

وحيث إن ولاية هذه المحكمة فى الدعاوى الدستورية – وعلى ما جرى به قضاؤها – لا تقوم إلا باتصالها بالدعوى اتصالاً مطابقاً للأوضاع المقررة فى قانونها ، وكان نطاق الدعوى الدستورية التى أتاح المشرع للخصوم إقامتها يتحدد بنطاق الدفع بعدم الدستورية الذى أثير أمام محكمة الموضوع وفى الحدود التى تقدر فيها جديته ، وكان المدعون فى الدعوى الماثلة قد دفعوا أمام محكمة الموضوع بعدم دستورية ما قررته المادة الثالثة من القانون رقم 57 لسنة 1970 من العمل بأحكامه اعتباراً من تاريخ العمل بالقانون رقم 77 لسنة 1962 ، وكان التصريح الصادر عن محكمة الموضوع برفع الدعوى الدستورية منحصراً فى هذا النطاق وحده ، فإن الطعن على المادتين الأولى والثانية من القانون رقم 57 لسنة 1970 يكون مجاوزاً ذلك النطاق الذى تتحدد به المسألة الدستورية التى تدعى هذه المحكمة للفصل فيها بما مؤداه انتفاء اتصال الدعوى الماثلة – فى خصوص هاتين المادتين – بالمحكمة الدستورية العليا اتصالاً مطابقاً للأوضاع التى رسمها قانونها والتى لا يجوز الخروج عليها بوصفها ضوابط جوهرية فرضها المشرع للمصلحة العامة كى ينتظم التداعى فى المسائل الدستورية وفقاً لها .

وحيث إن المدعين ينعون على نص المادة الثالثة من القانون المطعون فيه انسحابها إلى الماضى دون أن تقرها السلطة التشريعية بالأغلبية الخاصة المنصوص عليها فى المادة 163 من دستور سنة 1964 .

وحيث إن هذا النعى مردود بأن الأصل المقرر دستورياً هو عدم سريان أحكام القوانين إلا على ما يقع من تاريخ العمل بها فلا يترتب عليها اثر فيما وقع قبلها ، وإن السلطة التشريعية تتخذ قراراتها بالأغلبية المطلقة للحاضرين من أعضائها وأنه استثناء من هاتين القاعدتين أجاز الدستور – فى غير المواد الجنائية – النص فى القانون على رجعية الآثار التى يرتبها على أن يكون ذلك بموافقة أغلبية أعضاء السلطة التشريعية فى مجموعهم ، وهى أغلبية خاصة فرضها الدستور كضمانة أساسية للحد من الآثار التى تحدثها الرجعية فى محيط العلاقة القانونية وتوكيداً لخطورتها فى الأعم الأغلب من الأحوال باعتبار ما قد تؤول إليه من مساس بالحقوق وإخلال بالاستقرار ، إذ كان ذلك ، وكان البين من مضبطتى مجلس الأمة فى جلستيه الحادية والأربعين والسادسة والأربعين المنعقدتين على التوالى فى 22 ، 30 يونيه سنة 1970 أن الاقتراع النهائى على مشروع القانون رقم 57 لسنة 1970 قد تم نداء بالاسم باعتباره متضمناً أثراً رجعياً وكانت رجعية هذا الأثر حقيقة قانونية دار حولها النقاش فى المجلس التشريعى ، وقد أسفر الاقتراع عن الموافقة على هذا المشروع فى مجموع مواده بأغلبية 287 عضواً من مجموع أعضاء المجلس البالغ عددهم وقتئذ ثلاثمائة وستين عضواً ، فإن قالة انتفاء الأغلبية الخاصة التى استلزمها الدستور لإقرار القوانين رجعية الأثر تكون فاقدة لأساسها حرية بالرفض .

وحيث إن استيفاء المادة الثالثة المطعون عليها للشكلية التى تطلبها الدستور لإقرار القوانين رجعية الأثر على ما سلف بيانه ، لا يعصمها من الخضوع للرقابة التى تباشرها هذه المحكمة على دستورية القوانين كلما كان حكمها منطوياً على إهدار لحق من الحقوق التى كفلها الدستور ، أو يفرض قيوداً عليه تؤدى إلى الانتقاص منه ، ذلك أن الدستور يتميز بطبيعة خاصة تضفى عليه السيادة والسمو بحسبانه كفيل الحريات وموئلها وعماد الحياة الدستورية ، وأساس نظامها ، فحق لقواعده – بالتالى – أن تستوى على القمة من البنيان القانونى للدولة وأن تتبوأ مقام الصدارة بين قواعد النظام العام ، اعتباراً بأن أحكام الدستور هى أسمى القواعد الآمرة التى تلتزم الدولة بالخضوع لها فى تشريعها وقضائها ، وفى مجال مباشرتها لسلطتها التنفيذية ، وفى إطار هذا الالتزام ، وبمراعاة حدوده ، تكون موافقة النصوص التشريعية لأحكام الدستور رهنا ببراءتها مما قد يشوبها من مثالب دستورية ، سواء فى ذلك تلك التى تقوم على مخالفة شكلية للأوضاع الإجرائية التى يتطلبها الدستور ، أم تلك التى يكون مبناها مخالفة لقواعده الموضوعية التى تعكس مضامينها القيم والمثل التى بلورتها الإرادة الشعبية ، وكذلك الأسس التى تنتظم الجماعة ، وضوابط حركتها .

وحيث إن الأصل فى سلطة المشرع فى مجال تنظيم الحقوق – وعلى ما جرى به قضاء هذه المحكمة – أنها سلطة تقديرية ما لم يقيدها المشرع بضوابط معينة تحد من إطلاقها وترسم بالتالى حدوداً لممارستها لا يجوز تخطيها ، وكان الدستور إذ يعهد إلى السلطة التشريعية تنظيم موضوع معين ، فإن تشريعاتها فى هذا الإطار لا يجوز أن تنال من الحق محل الحماية الدستورية ، وذلك باقتحامها – بالنقص أو الانتقاص – المنطقة التى اعتبرها الدستور مجالاً حيوياً لهذا الحق لضمان فعاليته .

وحيث إن البين من استقراء أحكام الدستور وربطها ببعض فى إطار من الوحدة العضوية التى تجمعها ، وبما يقتضيه تحقيق الاتساق والتكامل بينها ، أنه فى مجال حق العمل والتأمين الاجتماعى ، كفل الدستور أمرين ، أولهما أن العمل ليس ترفاً ولا هو منحة من الدولة تبسطها أو تقبضها تحكماً أو إعناتاً ، ذلك أن الفقرة الأولى من المادة 13 من الدستور نظمته بوصفه حقاً لكل مواطن ، وواجباً يلتزم بأدائه ، وشرفاً يرنو إليه ، وهو باعتباره كذلك ولأهميته فى تقدم الجماعة وإشباع احتياجاتها توليه الدولة تقديرها ، إذا امتاز العامل فى النهوض بتبعاته . أما فقرتها الثانية فتؤكد أن الأصل فى العمل أن يكون إرادياً قائماً على الاختيار الحر ، فلا يحمل عليه المواطن حملاً إلا أن يكون ذلك وفق قانون وبوصفه تدبيراً استثنائياً لأداء خدمة عامة وبمقابل عادل . وهى شروط تطلبها الدستور فى العمل الإلزامى ، وألزم المشرع بمراعاتها مقيداً سلطته فى مجال تنظيمه حتى لا يتحول العمل إلى نوع من السخرة المجافية فى مضمونها للحق فى العمل بوصفه شرفاً والمناقضة للمادة 13 من الدستور بفقرتيها إذ كان ذلك ، وكان الأجر العادل مشروطاً بالفقرة الثانية من المادة 13 آنفة البيان ، لأداء العمل الذى تقتضيه الدولة قسراً من مواطنيها نزولاً على دواعى الخدمة العامة ووفاء بمتطلباتها ، فإن الوفاء بهذا الأجر يكون بالضرورة التزاماً أحق بالحماية الدستورية كلما كان مقابلاً لعمل تم أداؤه فى إطار رابطة عقدية أو فى نطاق علاقة تنظيمية ارتبط طرفاها بها وتقرر أجر العامل من خلالها ، وذلك انطلاقاً من ضرورة التمكين للقيم الأصيلة الخلقية والاجتماعية التى يلتزم المجتمع بالتحلى بها والعمل فى سبيلها على ما تنص عليه المادة 12 من الدستور ، ونزولاً على حقيقة أن الأجر وفرص العمل وربطهما معاً بالإنتاجية تمثل جميعها ملامح أساسية لخطة التنمية الشاملة التى تنظم اقتصاد الدولة والتى تتوخى زيادة الدخل القومى وضمان عدالة توزيعه وفقاً لحكم المادة 23 من الدستور ، ثانيهما إن الدستور إذ عهد فى المادة 123 منه إلى المشرع تنظيم قواعد منح المرتبات والمعاشات والتعويضات والإعانات والمكافآت التى تتقرر على خزانة الدولة وحالات الاستثناء منها ، والجهات التى تتولى تطبيقها ، فإن هذا التنظيم التشريعى يكون مجانباً أحكام الدستور منافياً لمقاصده إذا تعرض للحقوق التى يتناولها بما يؤدى إلى إهدارها أو إفراغها من مضمونها ، ذلك أن الحق فى المعاش – إذا توافر أصل استحقاقه – ينهض التزاماً على الجهة التى تقرر عليها . وتدل قوانين التأمين الاجتماعى المتعاقبة على أن المعاش الذى تتوافر شروط اقتضائه عند انتهاء خدمة المؤمن عليه ببلوغه سن التقاعد المنصوص عليه بنظام التوظف المعامل به إنما يعتبر التزاماً مترتباً بنص القانون فى ذمة الجهة المدينة . وإذا كان الدستور قد خطا خطوة أبعد فى اتجاه دعم التأمين الاجتماعى حين ناط بالدولة فى المادة 17 منه ، تقرير معاش يواجه به المواطنون بطالتهم أو عجزهم عن العمل أو شيخوختهم فى الحدود التى يبينها القانون ، فذلك لأن مظلة التأمين الاجتماعى – التى يحدد المشرع نطاقها – هى التى تفرض بمداها واقعاً أفضل يؤمن المواطن فى غده ، وينهض بموجبات التضامن الاجتماعى التى يقوم عليها المجتمع وفقاً لنص المادة 7 من الدستور .

وحيث إن الثابت من الأوراق ، إن المدعين بعد انتهاء خدمتهم بالقوات المسلحة التى استحقوا عنها معاش التقاعد العسكرى ، وفقاً للقوانين المنظمة له ، قد عينوا بإحدى الجمعيات التعاونية الاستهلاكية واستمروا يجمعون بين معاشاتهم هذه ورواتبهم عن عملهم فى الجمعية حتى فبراير سنة 1965 ، إلى أن تقرر حرمانهم من هذا المعاش ، فأقاموا الدعوى الموضوعية لاقتضائه ، وإذ نظم القانون رقم 57 لسنة 1970 بعض أوضاع العاملين فى هذه الجمعيات ، وكان مؤدى نص المادة الثالثة من هذا القانون أن يسرى الحظر الذى تقرر بالقانون رقم 77 لسنة 1962 – واعتباراً من تاريخ نفاذه – على العاملين بالجمعيات التعاونية التى تملكها الدولة أو تساهم فيها ، وكان هذا الحظر ينطوى على إهدار حقهم فى المعاش المقرر لهم قبل عملهم بتلك الجمعية ، وكان قيام الحق فى معاشاتهم تلك منفصلاً عن الحق فى رواتبهم التى استحقوها بعد التعيين فيها مرده إن هذين الحقين يختلفان مصدراً وسبباً ، ذلك أنه بينما يعتبر نص القانون مصدراً مباشراً للحق فى معاشاتهم ، فإن رابطة العمل التعاقدية هى المصدر المباشر للحق فى مرتباتهم ، ومن جهة أخرى يعتبر المعاش مستحقاً عن مدد خدمتهم السابقة بالقوات المسلحة وفقاً للقواعد التى قررها المشرع فى هذا الصدد ، وذلك خلافاً للحق فى رواتبهم إذ يقوم مقابلاً لعمل قاموا بأدائه للجمعية المشار إليها بعد إحالتهم إلى التقاعد ، والعدوان التشريعى على أحد هذين الحقين لا يعدو أن يكون إنكاراً لوجوده وحرماناً لهم من الحق فى اقتضائه جبراً عند المنازعة فيه بعد أن أصبح ديناً فى ذمة الجهة الملتزمة بأدائه . وليس ذلك إلا إهداراً للحق فى الملكية الخاصة الذى كفل الدستور أصله ، وأحاطه – فى المادة 34 منه – بالحماية اللازمة لصونه ، تلك الحماية التى جرى قضاء هذه المحكمة على انصرافها إلى الحقوق العينية والشخصية على السواء ، وعلى اتساعها بالتالى للأموال بوجه عام ، وذلك انطلاقاً من ان الملكية الخاصة فضلاً عن كونها من مصادر الثروة القومية التى يتعين تنميتها والحفاظ عليها لتؤدى وظيفتها الاجتماعية فى خدمة الاقتصاد القومى ، فإنها تعد ثمرة مباشرة لنشاط الفرد ونتاجاً لعمله فى الأغلب من الأحوال ، وحافزه دوماً إلى التطور والتقدم ، وبالبناء على ما تقدم تكون الرجعية التى تضمنها النص المطعون عليه مناقضة فى محتواها الموضوعى للمادة 34 من الدستور ، ويتعين – من ثم – الحكم بعدم دستوريتها .

وحيث إنه لا محاجة للقول بأن الرجعية التى أجازها الدستور – فى غير المواد الجنائية – تفترض لزوماً أو على الأقل فى أغلب الأحوال وأعمها المساس بالحقوق المكتسبة ، ويندرج تحتها الحق فى المعاش محل النزاع الراهن ، ذلك أن القيود التى يفرضها المشرع على التمتع بالحقوق التى كفل الدستور أصلها لا يجوز أن يصل مداها إلى حد إهدارها كلية أو تقليصها ، ولا تعدو سلطته فى نطاقها مجرد تنظيمها وفق أسس موضوعية لا تؤثر فى جوهرها ، فإذا جاوز المشرع نطاق سلطته فى مجال تنظيم الحقوق التى أحاطها الدستور بالحماية ، وقع التشريع الصادر عنه فى حومة المخالفة الدستورية سواء عمل به بأثر مباشر أو بأثر رجعى .

وحيث إن المادة الثانية من القانون المطعون عليه تقضى بالتجاوز عن استرداد ما سبق صرفه من معاشات بالمخالفة لأحكامه ، وإذ كان ترخص الدولة فى النزول من جانبها عما صرفته منها لبعض العاملين بالمنشآت والجمعيات التعاونية التى تملكها او تساهم فيها ، يفترض عدم استحقاقهم أصلاً لها خلال الفترة التى امتد إليها الأثر الرجعى لنص المادة الثالثة المطعون عليها ، فإن سقوط هذا الأثر الرجعى فى محتواه الموضوعى لعدم دستوريته – على ما سلف بيانه – يستلزم الحكم بسقوط المادة الثانية وذلك لارتباطهما معاً ارتباطاً لا يقبل التجزئة إذ لا يتصور قيام المادة الثانية منفصلة عن الأثر الرجعى للحظر الذى حال دون حصول المدعين خلال فترة عملهم بالجمعية على معاشاتهم المستحقة قبل التعيين فيها .




فلهذه الأسباب
حكمت المحكمة بعدم دستورية المادة الثالثة من القانون رقم 57 لسنة 1970 وذلك فيما نصت عليه " ويعمل به من تاريخ العمل بالقانون رقم 77 لسنة 1962 المشار إليه " وألزمت الحكومة المصروفات ، ومبلغ ثلاثين جنيهاً مقابل أتعاب المحاماة .